Independentemente da evolução da situação política atual, a questão do relançamento das infraestruturas está no topo das agendas do Governo e da Assembleia da República. De acordo com dados do Observatório dos Custos de Não Fazer, 2010 foi o pior ano em termos de gols marcados nos últimos cinco anos. No entanto, talvez porque acometido pela doença do otimismo da vontade (que se opõe ao "pessimismo da razão" - Antonio Gramsci), creio haver condições para dar corpo a uma reforma que permita o relançamento dos investimentos em infraestrutura em nosso país. As razões são de ordem diversa e podem ser resumidas nos seguintes pontos.
A) Evidência crescente de necessidades de infraestrutura.
Como bem destacou no relatório anual do governador Draghi no capítulo dedicado à infraestrutura, as necessidades ambientais, econômicas, competitivas e sociais somam-se para evidenciar uma necessidade difícil de adiar. As infraestruturas de rede construídas no século passado, que se sabe há algum tempo modernizadas (ou substituídas), deterioraram-se ainda mais pelo efeito dos anos e da obsolescência tecnológica. Pense-se, por exemplo, nas redes de gás, electricidade, água, auto-estradas, caminhos-de-ferro, e também nas telecomunicações, cuja construção remonta ao segundo pós-guerra, senão antes.
Muitas vezes, portanto, essas mesmas redes precisam ser concluídas, mesmo que, em geral, não sejam obras muito grandes, pois a cobertura do país é ampla. O requisito de infraestrutura também diz respeito à engenharia da planta, como, por exemplo, usinas de conversão de resíduos em energia, abastecimento de água, usinas de energia renovável e muito mais. Depois, há infraestruturas inovadoras para as quais o custo é relativamente certo, enquanto os benefícios são mais complexos de quantificar. É o caso, por exemplo, da banda ultralarga (100 Mbytes) cujo encargo estimado para o país ronda os 10 mil milhões de euros mas cujos benefícios não são bem quantificáveis. Em suma, segundo as nossas estimativas, nos próximos 15 anos terão de ser investidos cerca de 300 mil milhões de euros apenas nos sectores aqui referidos; o desafio é gigante!
B) Concentrar-se nas causas que bloqueiam as conquistas.
Mas de onde vem o otimismo? Nos últimos anos, estudiosos e operadores destacaram os determinantes dos atrasos na infraestrutura e também indicaram possíveis soluções. Nós próprios, no âmbito do Observatório dos Custos do Não Fazer (ver os vários relatórios anuais e em particular o de 2009), distinguimos várias causas contributivas que podem também ter um carácter muito diferenciado; basta recordar o entrelaçamento de oposição social (Nimby), bloqueios administrativos, alterações legislativas (muitas vezes durante a construção) e incapacidade decisória, um entrelaçamento que gera situações de "arisco" que atrasam ou bloqueiam a construção e alienam possíveis nacionais e não. Depois, há elementos estruturais pertencentes ao sistema-país que desempenham um papel importante, como, por exemplo, ilegalidades de vários tipos, em vez de um sistema judicial pesado e intempestivo, incapaz de garantir direitos. Em suma, o "inimigo" a combater está bem identificado! Por outro lado, nos últimos anos também tivemos casos de investimentos e modernização do sistema.
Considere-se, por exemplo, a renovação quase total da capacidade de produção de eletricidade ou o alargamento da rede de transportes. É opinião generalizada que um conjunto de regras percebidas como transparentes, estáveis no tempo, justas e efectivamente aplicadas é essencial para despertar o interesse de longo prazo dos operadores industriais e financeiros. Mas também regras, como o chamado decreto de liberação das usinas, que permitem dar ordem e agilizar os processos decisórios das administrações públicas, são elementos essenciais para qualquer hipótese de recuperação. Por último, parece também ser significativo o enfoque numa estratégia de desenvolvimento infraestrutural clara e partilhada para o país, onde o sistema político possa encontrar convergência adequada; mas voltaremos a isso em breve. A questão financeira não se esgota com a reorganização de regras e procedimentos.
Há obras que têm uma capacidade intrínseca de autofinanciamento em pouco tempo, outras requerem a procura de fontes de financiamento públicas ou semi-públicas; toda a questão de como compensar a crise das finanças públicas exige o desenvolvimento de lógicas inovadoras que devem ser apoiadas por intervenções legislativas adequadas. Como várias vezes aponta Draghi, trata-se de desenvolver Análises Custo-Benefício adequadas, ou mesmo estudos sobre os Custos do Não Fazer, de modo a direcionar os escassos recursos, sejam eles públicos ou privados, para os usos que gerem os maiores benefícios positivos. efeitos para a comunidade.
C) Iniciativas atuais.
A par das já referidas conquistas dos últimos anos, existem também projetos e intervenções regulatórias que perseguem o relançamento. Gostaria de destacar o Projeto de Logística, promovido pelo Ministério das Infraestruturas, que visa abordar uma questão crítica, os custos logísticos, que colocam a Itália em condições objetivamente desvantajosas em relação à concorrência internacional. A decisão de criar a Agência das Águas (prevista no Decreto de Desenvolvimento cuja conversão em lei terá de ocorrer nos próximos dias) também vai no bom sentido, ainda que a actual formulação da lei não pareça satisfatória uma vez que deixa demasiado espaço para o sistema político, como por exemplo ao delegar a nomeação do director para o Conselho de Ministros, dando origem a uma solução que não é certamente isenta de riscos.
O próprio Decreto de Desenvolvimento poderia abrigar outras regras que tratassem de algumas questões específicas. Esforços dignos incluem o compromisso de encontrar novas formas de financiamento; a hipótese dos Eurobonds emitidos pela UE para financiar infraestrutura é um bom exemplo. Também a intervenção nestas páginas de Franco Bassanini, Presidente da Cassa Depositi e Prestiti, mostra como existem ideias e projetos, alguns concluídos e outros em breve concretizados.
D) Rumo à construção de uma lei-quadro.
Então, quais são as diretrizes para encontrar uma solução definitiva para a questão? Referências úteis são as legislações de outros países, como França e Inglaterra, sobre as quais, no entanto, não há espaço para maiores estudos aqui. Sem pretender ser exaustivo, portanto, o objetivo de focar um regulamento para obras de infraestrutura deve levar em consideração, pelo menos, os seguintes aspectos:
1) Identificação do perímetro de referência, alargando a aplicação da lei ao maior número possível de casos, podendo mesmo distinguir diferentes níveis de importância estratégica para o país com base em parâmetros objetivos.
2) Revisão global dos procedimentos de autorização de forma a procurar simplificar, evitar duplicações, alargar ao máximo a lógica da conferência de serviços, garantir determinados tempos mas também favorecer a optimização da qualidade das decisões.
3) Revisão das competências das administrações locais para obras com elevado grau de importância estratégica para o país.
4) Estabelecimento de procedimentos de envolvimento dos stakeholders com vista a maximizar a recolha e concretização de pontos de vista também contra os trabalhos, mas também com vista a favorecer uma assunção mais clara da responsabilidade pelas decisões tomadas (ver ad exemplo o público francês debate).
5) Estabelecimento das modalidades de determinação dos desembolsos compensatórios, especificando os critérios de quantificação dos tectos máximos e as modalidades concretas, que, por exemplo, devem incidir apenas na realização de obras de urbanização e requalificação territorial, evitando pagamentos em numerário.
6) Limitação dos recursos judiciais contra a construção da obra, muitas vezes instrumentais e oportunistas, podendo prever formas de penalização em caso de resultado negativo do recurso.
7) Institucionalização do acompanhamento constante das fases de implementação através de uma "sala de controlo" permanente que regula e dirige o processo segundo uma lógica de participação contínua dos principais intervenientes 8) Concentração de todas as autorizações (Conferência de Serviços, Portaria AIA, aquisição de pareceres e autorizações, etc.) num único momento garantindo a representação de todas as Administrações envolvidas.
O Governo está a trabalhar neste sentido. O Grupo Interparlamentar sobre os Custos do Não Fazer, por nós promovido e recentemente constituído no seio dos dois ramos do parlamento, representa também mais uma oportunidade para abordar uma reforma de um ponto de vista bipartidário e global que realmente dê alento ao relançamento da modernização através de uma lei geral que chamaremos, por conveniência e também por superstição (dada a eficácia substancial das centrais de Desbloqueio), as "Infra-estruturas de Desbloqueio".
* professor da Universidade Bocconi e diretor do Observatório sobre os custos de não fazer.
