No estudo “Assimetrias na nova regulação bancária europeia: análises e propostas”, o centro de estudos económicos do CER destacou como o atual sistema regulatório da indústria bancária europeia é marcado por vários problemas. Em particular, foram encontradas várias assimetrias na implementação das regras bancárias, que dizem respeito tanto à União Bancária Europeia como à adoção dos Acordos Internacionais de Basileia.
Neste contexto, afigura-se muito pouco provável que a médio/longo prazo a Europa consiga efectivamente dotar-se de um mercado bancário único que prossiga dois princípios gerais: i) a eliminação da segmentação existente entre os vários mercados; ii) a redução dos riscos de instabilidade financeira. Como apontou Dirk Schoenmaker, após superar a fase mais crítica da crise financeira, "os governos começaram a comprar seletivamente na lista do Sindicato Bancário". A redução da segmentação financeira teria, por outro lado, também efeitos importantes nas perspetivas de crescimento de toda a União Europeia.
Para atingir estes dois objetivos fundamentais, segundo a ERC, são necessárias várias outras intervenções, que a seguir se enumeram. Então, aqui estão as propostas do ERC para alterar o regulamento financeiro europeu.
REVISÃO DA SUPERVISÃO CENTRAL
A abordagem de dimensionamento adotada no Mecanismo Único de Supervisão para identificar os bancos supervisionados pelo BCE deve ser revista.
Deve-se evitar que nos sistemas mais fragmentados uma parcela significativa do mercado não esteja sujeita à supervisão do BCE, permanecendo sujeita à supervisão doméstica com os problemas relacionados à adoção de métodos de supervisão não homogêneos.
Para atingir estes objetivos, deverá ser estabelecida uma quota mínima do mercado bancário nacional que deverá estar sujeita a supervisão centralizada por parte do BCE. Assim, o número de bancos diretamente supervisionados aumentaria para sistemas bancários fragmentados até que o limite mínimo fosse atingido.
REFORÇO DO FUNDO ÚNICO DE RESOLUÇÃO
Conforme destacado no ponto 1.2, o Fundo Único de Resolução carece de maiores recursos financeiros para efetivamente atuar como baluarte contra a ocorrência de crises bancárias sistêmicas.
De Groen e Gros estimam que uma dimensão ótima do Fundo se situe entre 58 e 101 mil milhões de euros, tendo em conta quer a participação nas perdas dos acionistas e outros credores, quer o limite máximo de intervenção do Fundo de 5% do total das responsabilidades .
Olhando para as experiências passadas, e em particular a crise do S&L, uma dotação adequada deveria ser fixada em um valor 20 vezes superior ao valor que o Fundo atingirá em 2024. Ou seja, seriam necessários mais de um trilhão de euros para ter esse recursos a fim de interromper qualquer crise bancária sistêmica pela raiz.
Uma forma de aumentar a dotação do Fundo poderia ser impor formas de contribuição também aos intermediários não bancários. Por exemplo, fundos de investimento e grandes emissores não bancários de títulos financeiros podem ser obrigados a contribuir anualmente para o Fundo com base em alguma medida de seu grau de risco.
A par do reforço dos recursos privados à disposição do Fundo, deverá também ser encarada a possibilidade de abertura de uma linha de crédito ilimitada junto do BCE, em concertação com o Sistema Europeu de Bancos Centrais. Em situações em que o risco sistémico pudesse ser muito elevado, de modo a pôr em causa a sobrevivência de todo o sistema financeiro europeu e internacional, haveria de facto necessidade de um emprestador de última instância. Somente uma instituição com "poder de fogo" potencialmente ilimitado, como o BCE, poderia desempenhar efetivamente o papel de backstop financeiro na Europa.
GESTÃO DA PRESENÇA DO ESTADO NA CAPITAL BANCÁRIO
A presença de capital público em muitos bancos europeus constitui uma distorção do mercado. Por um lado, de fato, vários estudos têm destacado como os bancos de controle público são mais ineficientes e causam maiores riscos à estabilidade financeira do que os bancos privados. Por outro lado, a implementação imperfeita da União Bancária Europeia, com uma carga de riscos financeiros mal distribuída pelos países membros, determina assimetrias de tratamento entre os sistemas que implementaram ajudas estatais significativas antes da Comunicação Bancária e aqueles cuja oportunidade política, também dadas as condições das finanças públicas, não implementaram as mesmas intervenções.
De facto, no primeiro, o Governo pode intervir para ajudar os bancos em dificuldade, que já ajudou anteriormente, sem desencadear sanções e sobretudo sem ter de iniciar antecipadamente o bail-in. Neste último, por outro lado, a margem de manobra para ajudar um ou mais bancos que se encontrem em sérias dificuldades é muito mais limitada.
Para superar esse tratamento diferenciado, a Comissão Européia deveria estabelecer uma meta de médio prazo sobre o percentual tolerável de participação no capital dos bancos pelo setor público. Sistemas que tenham níveis de participação acima da meta devem reduzir progressivamente sua participação. Por outro lado, em sistemas abaixo da meta, deve ser concedida maior flexibilidade na intervenção no mercado bancário sem desencadear sanções por violação de auxílios estatais, muito menos ativar as cláusulas de bail-in.
IMPLEMENTAÇÃO DO REGIME ÚNICO DE GARANTIA DE DEPÓSITO
A ausência do terceiro pilar da União Bancária é um fator que desestabiliza todo o sistema normativo europeu. Lançar a União Bancária antes de ter definido todas as suas peças é talvez o erro mais grave cometido pelo legislador europeu.
Sem o terceiro pilar, com um único fundo de resolução dotado de escassos recursos e sem um respaldo financeiro, os riscos são muito elevados de que a falência de um grande operador possa determinar o agravamento da crise que também pode levar a uma corrida bancária . Conforme destacado por Peter Praet, “Um Esquema Europeu de Seguro de Depósito aumentaria a confiança geral dos depositantes […]. Este é o próprio fundamento do seguro: ao reunir recursos e riscos em um grupo maior e mais diversificado, a capacidade geral de absorção de choques do sistema aumenta. Nesse sentido, o compartilhamento de riscos se transforma em redução de riscos”.
Todos os sistemas bancários devem ser obrigados a pagar uma taxa para participar do sistema de garantia de depósito único. Para evitar a carga direta sobre o sistema bancário, poderia ser previsto um sistema único de tributação europeia sobre ativos financeiros, modulado de acordo com o grau de risco e opacidade dos ativos. Cada país deve contribuir com base no risco subjacente ao seu sistema bancário, cujos parâmetros fundamentais devem ser o nível de alavancagem financeira (também calculado no sistema bancário paralelo) e o texas ratio, ou seja, o rácio de empréstimos malparados sobre o capital e aos recursos destinados a créditos de liquidação duvidosa.
Em linha com as experiências dos Estados Unidos e do Japão, o Fundo de Garantia de Depósitos deve ser fundido com o Fundo de Resolução. O fundo unificado deve então ter acesso a formas de financiamento potencialmente ilimitadas (backstop), conforme já destacado no ponto B acima.
Em comparação com a proposta de implementação do EDIS apresentada pela Comissão Europeia, o período de transição para o seguro total também deve ser reduzido.
GARANTIA DE DEPÓSITO PARA BANCOS SUJEITOS A SUPERVISÃO DIRETA
Dada a resistência de alguns países, pode-se avançar passo a passo no estabelecimento de uma garantia única para os depositantes. Uma hipótese poderá ser a ativação de um fundo de garantia de depósitos limitado, numa fase inicial, aos 130 grupos bancários sujeitos à supervisão direta do BCE. Desta forma, os grandes operadores continentais iniciariam um processo que, ao longo do tempo, poderia envolver gradualmente instituições de crédito de menor dimensão.
ADOÇÃO DE CRITÉRIO GERAL DE RELAÇÃO DE ALAVANCA
Os modelos internos de avaliação de risco, utilizados para fins de cálculo de absorção de capital, têm demonstrado ao longo do tempo todas as suas limitações. As propostas de revisão discutidas no âmbito de Basileia IV vão justamente no sentido de reduzir o papel dos modelos internos, excluindo sua aplicação no caso de exposições a bancos, outras instituições financeiras e grandes empresas (as chamadas large corporates) e impondo a adoção de limiares mínimos dos parâmetros de forma a assegurar um nível prudencial mínimo para a parte remanescente dos ativos.
Uma nova abordagem deveria ser mudar a ênfase dos índices de capital baseados em ativos ponderados pelo risco para outros mais simples vinculados a ativos patrimoniais e itens extrapatrimoniais. Ou seja, deve-se dar maior peso ao índice de alavancagem, impondo níveis mínimos muito superiores aos 3% impostos por Basileia III. Um nível razoável poderia ser de 6%.
Além disso, as restrições à alavancagem financeira também devem ser aplicadas aos operadores não bancários para evitar o crescimento excessivo do sistema bancário paralelo.
Deste ponto de vista, surge o destaque com que a imprensa e a banca italiana celebraram a decisão de adiar a discussão de Basileia IV para data a definir, graças sobretudo à pressão exercida pelos países do Norte da Europa, do lugar. Conforme discutido acima, os modelos internos de avaliação de risco são aplicados principalmente por grandes bancos europeus, aqueles que operam principalmente nos países nórdicos. Limitar a possibilidade de continuar a recorrer a estas abordagens, com grandes poupanças em termos de absorção de capital e, ao mesmo tempo, com grave risco para a estabilidade financeira da Zona Euro, foi uma oportunidade a não perder, sobretudo em os interesses dos bancos não são grandes em tamanho.
DIVERSIFICAÇÃO DE TÍTULOS GOVERNAMENTAIS
Se fôssemos na direção proposta no ponto anterior, perderia relevância o debate sobre a introdução de uma ponderação de risco também nos títulos públicos.
Um problema que, de qualquer forma, deve ser enfrentado é o da excessiva concentração da carteira de títulos públicos no emissor constituído pelo país de origem do banco.
Para a consecução deste objetivo deverão ser definidos condicionalismos ao nível da diversificação mínima exigida, a concretizar num período de tempo suficientemente longo para reabsorver as repercussões da crise das obrigações soberanas da área do euro. A título de exemplo, poderá prever-se que a carteira de obrigações do Estado a tender não pode ser constituída por mais de um determinado limiar por um único emitente.
CRIAÇÃO DE UM BAD BANCO EUROPEU
A limpeza dos balanços bancários de créditos problemáticos na zona do euro ainda está longe, especialmente quando comparada com a dos EUA, onde a crise financeira começou.
A situação torna-se ainda mais crítica se a gama de ativos de valor incerto for ampliada para incluir ativos financeiros e, em particular, derivativos.
Dadas as pressões sobre a rendibilidade dos bancos europeus, sobretudo devido ao nível muito baixo das taxas de juro e à dinâmica de crescimento decepcionante, o setor bancário não tem, e presumivelmente não terá, a força necessária para sanear os seus balanços de forma autónoma .
Seria, portanto, adequado criar um mau banco a nível europeu que pudesse limpar rapidamente os balanços de activos tóxicos.
O ESM, o chamado fundo de resgate, poderia fornecer parte do capital necessário para montar o banco ruim. Outra parte poderia ser fornecida pelo setor privado. O banco ruim poderia então se financiar no mercado por meio da emissão de títulos, depois comprados no mercado secundário pelo BCE como parte da flexibilização quantitativa.
BANCOS NACIONAIS RUIM, MAS COM COORDENAÇÃO COMUM
Uma alternativa ao bad bank europeu poderia ser impor a todos os países europeus, entre aqueles que ainda não o fizeram, a criação de um bad bank sistêmico que compre ativos tóxicos domésticos. No entanto, os maus bancos nacionais devem ter uma coordenação comum para facilitar o desenvolvimento de um mercado suficientemente grande para títulos securitizados, não necessariamente apenas maus. A Comissão Europeia deve facilitar esta etapa prevendo derrogações às regras relativas aos auxílios estatais. Além disso, o BCE poderia fornecer um estímulo financeiro aos bancos ruins nacionais, expandindo o pool de títulos subscritos sob a flexibilização quantitativa para incluir passivos emitidos por esses operadores.
