Havia a necessidade deste volume de Stefano Lucchini e Andrea Zoppini, "Supervisionar os bancos na Europa. Quem controla o controlador?sobre a avaliação legal da supervisão bancária na Europa. Isso ocorre por três razões essenciais. Primeiro, por que União Bancária nasceu um pouco quieto e as profundas implicações ainda escapam ao público em geral. Além disso, porque o debate que tem ocorrido em torno da União Bancária tem sido predominantemente de natureza econômica, ao mesmo tempo em que todas as grandes inovações institucionais, e a União Bancária certamente o é, também implicações legais de longo alcance que, se não for bem compreendido, pode afetar seu sucesso. Por último, porque só graças ao esforço de síntese e divulgação que este livro faz é possível que um público um pouco mais alargado tenha acesso a uma discussão sobre os vários aspetos jurídicos da União Bancária, discussão esta que se encontra dispersa em revistas especializadas e que, em textos originais, fala uma linguagem muito técnica para ser compreendida por leigos.
Meu julgamento geral é, portanto, muito positivo. Claro, este não é um livro para ler antes de dormir. Apesar do esforço dos autores em divulgá-lo, após a graciosa introdução muitos trechos exigem do leitor concentração e atenção, sob pena de se perderem. Eles seguem três capítulos substanciais, a fim dedicados a "Os atos do BCE", "Os poderes do BCE sobre as instituições de crédito e seus órgãos sociais" e "Desafios contra os atos do BCE". As referências são atuais e precisas. Bem feito é a reconstrução dos eventos que cercam o assunto.
Desde o início, Lucchini e Zoppini fazem o leitor entender que nada é como antes. Eles começam a partir do "ajuste de ouvido”, como eles chamam, ou seja, da tradição do Banco da Itália, na supervisão da estabilidade, de orientar o sistema bancário também por meio de interações confidenciais com os banqueiros que, às vezes, até iam além da “persuasão moral” e assumiu a forma de recomendações bilaterais. Há muitos anos, como jovem funcionário do Banco da Itália, eu mesmo tive a oportunidade de coordenar o conteúdo e a organização das reuniões periódicas que o Governador mantinha com a lista restrita dos principais bancos italianos. Ainda que não fosse admitido às reuniões, era-me fácil imaginar pelo conteúdo anunciado que também seriam abordados assuntos confidenciais e que, paralelamente à reunião do conselho, o Governador teria frequentemente reuniões bilaterais com um ou mais dos aqueles banqueiros. Bem, o livro inteiro realmente quer demonstrar como esse mundo não existe mais. Sabiamente, os autores não julgam, mas sublinham a descontinuidade epocal, atribuindo-a precisamente à União Bancária e ao papel que nela desempenha o Banco Central Europeu (BCE).
O primeiro capítulo se desenvolve em detalhes o contexto regulatório e as ferramentas utilizadas pelo BCE na implementação do pilar mais avançado da União Bancária, ou seja, o Mecanismo Único de Supervisão. Em particular, os autores distinguem entre regulamentos, decisões, recomendações, diretrizes e instruções. Frequentemente surgem dois problemas: 1) o uso generalizado de mecanismos de “soft law”; 2) a frequente imprecisão formal do papel das Autoridades Nacionais Competentes (ANC), que estão, em todo o caso, de facto envolvidas no processo de supervisão. Estas duas questões serão depois exploradas nos dois capítulos seguintes que se aprofundam, respetivamente, nos poderes do BCE sobre as instituições de crédito e na impugnação dos atos do próprio BCE.
O uso extensivo de mecanismos de "soft law" é corretamente avaliado pelos autores em termos de seus prós e contras. Por um lado, permite aquela flexibilidade que é necessário/oportuno ter nas fases de "construção institucional" em que se processa a transição da estrutura anterior - no nosso caso da responsabilidade exclusiva das ANC descentralizadas - para a nova um - na União Bancária a partilha de responsabilidades entre a autoridade central BCE e as ANC descentralizadas. No fundo parece perceber-se as maiores dificuldades na definição jurídica de uma nova instituição que possua sistemas jurídicos baseados no “civil law” do que presumivelmente ocorreria em sistemas baseados no “common law”. De fato, muitos estudiosos reconhecem que os sistemas de “civil law” são menos flexíveis que os de “common law” diante de inovações, mesmo de natureza institucional. No entanto, os autores observam com lucidez que se trata de uma faca de dois gumes porque, por outro lado, esse forte recurso ao “soft law” alarga a discricionariedade do BCE a um grau potencialmente exagerado e expõe-no ao risco de atenuar a “responsabilização” do BCE para com todas as partes envolvidas.
Na realidade, como bem sublinhado no segundo capítulo, também o segundo problema que atravessa o volume - o da frequente imprecisão formal do papel das ANC na sua simbiose com o BCE - tem implicações significativas na discricionariedade, na "responsabilização" e na apelabilidade . E isso nos leva ao capítulo conclusivo onde Lucchini e Zoppini nos fazem entender que também para o BCE "há um juiz em Berlim", aliás, neste caso, no Luxemburgo. Com efeito, é o Tribunal de Justiça da União Europeia que é posto em causa nos recursos. Além disso, o capítulo final discute o possível envolvimento de outros fóruns em processos de recurso. Mais uma vez, os autores não se limitam a fazer uma revisão acurada dos argumentos da disciplina, mas também fornecem ao leitor uma discussão apreciável de casos concretos transitados em julgado.
No geral, portanto, o volume é bem feito, é utilizável para um público bastante grande e desempenha uma função importante.
A par dos méritos indubitáveis da obra, o papel de comentador obriga-me a identificar também o que porventura poderia ser melhorado. Limitar-me-ei a três observações principais. Um primeiro aspecto crítico é que talvez os autores subestimar outros fatores que contribuíram para superar o “encaixe de orelha”. Por exemplo, é difícil pensar que grandes inovações tecnológicas também não desempenharam um papel nessa transformação. As inovações tecnológicas, os desafios da economia digital e os novos players globais que se expandem desse setor para os serviços financeiros pesam sobre o repensar necessário hoje para o setor bancário. É difícil imaginar que a regulamentação informal possa sobreviver mesmo na ausência da União Bancária. Uma segunda fraqueza é que Lucchini e Zoppini rastrear a União Bancária até a Crise Financeira Global de 2007-2009 que, segundo eles, teria suscitado esta resposta europeia. Em certo sentido, é verdade. No entanto, importa recordar que a União Bancária nasceu também em resposta à crise da dívida soberana e ao círculo vicioso entre as dívidas soberanas e os sistemas bancários nacionais (o chamado “doom loop”) que se manifestou em 2010-2012.
De fato, a resposta ao relatório da Comissão De Larosière foi o estabelecimento da Autoridade Bancária Europeia (a EBA, ao lado da ESMA – a autoridade do mercado europeu – e da EIOPA – a autoridade europeia dos fundos de pensão, etc.) e alguns pensam que talvez não teriam tido a União Bancária se a crise da dívida soberana não tivesse desencadeado o "doom loop". O último aspecto que quero destacar é a oportunidade de considerar menos de passagem os outros dois pilares da União Bancária, ou seja, não só o Mecanismo Único de Supervisão, mas também o Mecanismo Único de Resolução e a Iniciativa de Harmonização das Garantias de Depósitos, cujas trajetórias influenciaram indubitavelmente a do Mecanismo Único de Supervisão. O mesmo talvez se aplique à União do Mercado de Capitais, uma medida irmã da União Bancária. Por fim, de passagem, observo que a interessante sugestão – avançada na introdução – de que a via de implementação escolhida para a União Bancária teria tido efeitos assimétricos entre os sistemas bancários dos vários países membros não está devidamente desenvolvida nos três capítulos do o volume.
