Points faibles du contexte réglementaire italien des travaux publics. Qu'est-ce que les autres pays ont que nous n'avons pas ? Les résultats d'une comparaison internationale.
In thème de l'infrastructure et des travaux publics, on se demande s'il est possible aujourd'hui en Italie de réaliser des projets de qualité, ou si le cadre réglementaire italien permet de concevoir des ouvrages utiles, construits dans les délais et dans des coûts préétablis et capables d'attirer des capitaux privés. D'une comparaison internationale sur le cadre réglementaire des travaux publics, une série de criticités particulières émergent dans notre système national qui pourraient représenter un obstacle à la réalisation de projets de qualité.
L'analyse a été réalisée sur 7 pays : Italie, Allemagne, Royaume-Uni, Espagne, France, Hollande, Suède. Les caractéristiques réglementaires comparées étaient : le système juridique et la structure gouvernementale, la planification des travaux, les modes de gestion des parties prenantes et le consensus, l'évaluation de l'utilité et impacts économiques, conception, affectation.
Il en ressort un certain nombre de particularités du Système italien, qu'il semble avoir faiblesses notamment dans la phase de planification et de programmation.
En premier lieu, dans la pratique européenne, la phase d'évaluation de l'utilité de l'œuvre à travers l'analyse coûts-bénéfices (ACB) et d'autres critères est anticipée à la phase de planification et est formalisée. En Italie, le moment de l'évaluation est reporté (seulement suggéré) à la phase de planification, ne permettant pas d'évaluer l'utilité du travail a priori. De plus, il y a un manque de formalisation et de standardisation de la méthodologie. Cela ne permet pas de comparaisons entre les travaux et rend impossible l'utilisation de méthodologies d'évaluation telles que l'ACA pour déterminer la priorité des travaux. Par exemple, en Allemagne, pour les infrastructures de transport, la méthodologie ACB est traditionnellement appliquée dès la phase de planification, afin de déterminer les travaux prioritaires. Les travaux sont ensuite priorisés et la planification est effectuée par le gouvernement fédéral. La méthodologie ACB est également formalisée dans des lignes directrices et prévoit une méthodologie standard.
Deuxièmement, les pays étrangers accordent plus de poids que l'Italie à la composante technique plutôt qu'à la composante disciplinaire, tant dans les codes que dans les pratiques. De plus, en Italie, l'évaluation technique finale des projets semblerait vague et mal déterminée. Le résultat est un manque de détails techniques dans le projet exécutif avec un recours conséquent à des variantes. En Allemagne également, par exemple, le système de conception est basé sur des normes techniques très strictes (le Din Normen). Les Din Normen sont une cinquantaine de fiches techniques, très volumineuses et détaillées, organisées pour tous les différents types de procédés. Les offres sont formulées sur la base de tarifs unitaires indiqués de manière très détaillée et complète par le client suivant des formulaires types établis par le Ministère du Land territorial auquel ils appartiennent.
En revanche, en analysant les modes d'attribution, les pays considérés disposent d'institutions similaires d'un point de vue réglementaire (appel d'offres conjoint ou séparé, procédure ouverte ou restreinte, offre économiquement plus avantageuse, etc.). Les différences sont dues aux pratiques utilisées par les pouvoirs adjudicateurs. Par exemple, en Italie, la remise maximale semblerait plus répandue que l'offre économiquement la plus avantageuse, alors même que la seconde méthode est préférable.
Enfin, il est souligné qu'en Italie il n'y a pas de processus formel d'implication de la population, qui est présent dans de nombreux pays analysés. En eux, cet institut est normalement placé dans les phases initiales afin de discuter à la fois de l'opportunité de réaliser le travail et de ses caractéristiques. En France, par exemple, l'outil du débat public intervient « en amont » du processus de décision d'un projet et se place dans un moment de l'élaboration où le projet peut encore être modifié, en tout ou en partie. Le débat public a pour objectif de légitimer démocratiquement la décision subséquente et permet à l'organisme proposant d'informer la population et les personnes intéressées sur le projet, ainsi que de recevoir des informations et des suggestions.
De cette comparaison internationale et de l'analyse des criticités dans la construction des ouvrages, il est possible d'affirmer que les phases initiales, les premières conceptions, sont les plus complexes, où il existe de nombreux éléments d'incertitude (techniques, administratifs, économiques-financiers) qui allongent les délais de mise en œuvre et rendent plus difficile l'établissement de prévisions fiables sur l'avancement économique des travaux.
Globalement, les nombreuses criticités rencontrées lors de la construction d'un ouvrage trouvent leur origine dans les lacunes du système de planification, d'évaluation, d'autorisation et de construction des infrastructures. Ces questions critiques découlent, tour à tour, des lenteurs bureaucratiques et procédurales, des structures législatives, de la planification financière, des oppositions sociales, de la possibilité trop facile de saisir les tribunaux administratifs (souvent caractérisés par des compétences techniques spécifiques modestes) avec des délais et des ajournements dans l'ordre des années, ainsi que de l'inertie politique et des difficultés de planification. Ces problèmes sont historiquement imputables aux systèmes politico-administratifs qui n'ont pas toujours su fixer des priorités d'intervention claires et réaliser ce qui était prévu, et à leur faible prise de responsabilité.
Ces questions feront l'objet du premier QPLab Workshop, qui se tiendra à Rome le 30 septembre à l'Auditorium Via Veneto (visiter le site de l'événement).
