Dans l'ensemble, au cours des presque trois années qui se sont écoulées depuis l'éclatement de la crise, la zone euro a à peu près mis en œuvre les interventions nécessaires pour stabiliser les marchés financiers et commencer à résoudre le problème de la discipline budgétaire et les ajustements structurels nécessaires. Cependant, elle n'a pas dissipé les doutes sur la possibilité de survie à moyen-long terme, toujours menacée par les déséquilibres concurrentiels accumulés et par la qualité divergente des institutions dans les pays membres. De plus, la construction de solutions a procédé par à-coups, introduisant des mutations notables, voire des lacérations, dans les dispositifs institutionnels. Un grave problème a émergé de la légitimation démocratique des nouvelles structures du gouvernance économiques, décidées par le Conseil et mises en œuvre par des institutions technocratiques sans mécanismes de responsabilité adéquats vis-à-vis des parlements nationaux et du Parlement européen.
C'est dans ce contexte qu'en juin dernier, le président du Conseil européen a élaboré, avec les présidents de l'Eurogroupe, de la Commission et de la BCE, une proposition d'évolution par étapes des institutions de la zone euro, susceptible de redonner cohérence et légitimité à la construction et d'assurer sa pérennité à moyen et long terme.
Comme je pense que vous le savez, le Carte routière il contient quatre chapitres : un système financier intégré, un système fiscal intégré, un cadre de politique économique intégré, la légitimité démocratique et la responsabilité.
Le premier chapitre, le plus développé, contient principalement le début de l'union bancaire ; la première étape sera la mise en place à la BCE d'un "mécanisme unique" de supervision pour la zone euro et les pays non-euro qui souhaitent y adhérer. L'objectif immédiat est de soumettre les banques espagnoles à une supervision commune, condition des interventions de recapitalisation du MES et, par conséquent, de briser la spirale infernale entre crise souveraine et crise bancaire dans ce pays. Au coin de la rue attend l'Irlande, qui fait d'énormes progrès dans l'ajustement macro-économique mais a besoin d'un certain soulagement du fardeau de la réparation de son système bancaire. Les interventions doivent servir non pas à couvrir les pertes, mais à donner aux banques le temps de se restructurer : étant bien entendu qu'en cas de défaillance, le capital sera réduit à zéro et les pertes seront supportées par les créanciers privés - à l'exception des déposants.
L'objectif systémique est de supprimer du système l'aléa moral associé aux promesses, explicites ou implicites, des gouvernements de ne pas laisser leurs grandes banques faire faillite, et la tendance connexe des superviseurs nationaux à essayer de ne pas voir les méfaits de leurs champions nationaux . Avec l'union bancaire, un pas important serait également franchi dans la restauration d'un marché financier intégré, grâce à la mise en commun des risques d'échec. Pour atteindre ces objectifs, le système doit être complété par un système intégré d'assurance des dépôts et de résolution bancaire, sur lequel il n'existe pas encore de propositions définitives pour l'instant.
Le système budgétaire intégré - qui ne constitue pas aujourd'hui une véritable union budgétaire - continue de s'articuler autour de l'échange entre la crédibilité de la discipline budgétaire collective et la mutualisation, sinon des dettes, du moins des risques de la dette souveraine. Sur le premier aspect, Mme Merkel souhaite la nouvelle figure du ministre européen des Finances, avec des pouvoirs directs pour bloquer et modifier la proposition de budget d'un pays de la zone euro qui est incompatible avec les orientations communes décidées dans le cadre du Semestre européen. Les Premiers ministres Hollande et Monti ont répondu que les obligations déjà assumées semblaient suffisantes : rappelant que la procédure du Semestre européen et la Paquet de deux l'attente de l'approbation devant le Conseil et le Parlement européen implique déjà l'approbation préalable des budgets nationaux ; considérant que les nouveaux systèmes de sanction sont assez forts; et que le Pacte fiscal elle constitue déjà une forte limitation de l'autonomie budgétaire nationale.
Quant à la possibilité de mettre en place des mécanismes communs de garantie des dettes souveraines, qui permettraient de réduire propagation en facilitant la soutenabilité de la dette, il est désormais clair que des opérations massives de remplacement des dettes nationales par de la dette commune ne sont pas envisageables, car elles ne seraient jamais acceptables pour les contribuables allemands (et hollandais, finlandais, autrichiens, probablement français). En revanche, l'hypothèse d'offrir la caution solidaire aux nouvelles émissions de titres à court terme - la euro-bons du trésor – pour faciliter la rouleau-plus de les dettes, toujours dans une mesure limitée et avec une conditionnalité appropriée ; et celle d'étudier les moyens de transfuser une partie de la dette souveraine des pays de la zone euro, par exemple la part dépassant 60 pour cent du PIB, dans un fonds d'amortissement alimenté par des recettes publiques distinctes pour le service de la dette.
nell 'rapport intérimaire sur Carte routière Présentée par le président Van Rompuy au Conseil européen d'octobre dernier, la construction d'une « capacité budgétaire commune », pour l'instant aux contours incertains, a également fait son apparition. Deux concepts s'y dégagent : celui de créer un amortisseur bureau central dans une fonction anticyclique, pour faire face choc idiosyncrasique sur les pays individuels ; et au contraire, offrir des incitations aux efforts d'ajustement structurel – mais sans affaiblir la discipline budgétaire.
Le chantier du cadre intégré des politiques communes avance assez lentement. L'hypothèse d'un renforcement du respect des engagements des pays en matière de réformes structurelles par des accords de nature contractuelle et celle de la mise en place d'instruments macroprudentiels d'intervention gouvernés au niveau central pour freiner l'expansion excessive du crédit sont discutées ; Des schémas d'harmonisation de la fiscalité des entreprises – le fameux CCCBT – sont également proposés depuis un certain temps déjà sur la table de la Commission, mais qui nécessitent l'unanimité et ne parviennent pas à avancer au Conseil. Une nouveauté importante est la décision de soumettre les obligations du marché intérieur aux procédures contraignantes du Semestre européen: un bon choix, compte tenu des résistances qui freinent encore la création de marchés intégrés de l'énergie, des transports, des télécommunications et des marchés bon marché en ligne.
Le chapitre sur les nouvelles formes de légitimité démocratique avance également difficilement ; pourtant, à long terme, c'est le chapitre le plus important pour combler le fossé grandissant entre les institutions européennes, de plus en plus source de troubles, et une opinion publique martelée par les sacrifices. Le problème le plus aigu concerne évidemment le Conseil européen, qui a de plus en plus pris la forme du véritable pouvoir exécutif de l'Union - pour la zone euro, dans l'Eurosommet formation des chefs d'État et de gouvernement des pays de l'euro - qui, pour le moment, ne répond tout simplement à aucune assemblée élue. En ce qui concerne les politiques économiques communes, la Commission a assumé les tâches de secrétariat technique du Conseil dans la préparation des décisions, et d'autorité dotée d'importants pouvoirs autonomes dans leur mise en œuvre, là encore sans obligations de la reddition de comptes envers le Parlement européen sur ces tâches. Ces pouvoirs sont similaires à ceux déjà détenus en tant que "gardien des traités" dans le marché intérieur et dans la politique de la concurrence et du commerce extérieur.
L'opinion largement répandue est que le problème de la légitimité doit être résolu par l'élection directe du président de la Commission ; mais cela n'éliminerait pas l'autoréférentialité du Conseil, à moins que – profitant des possibilités ouvertes par le traité de Lisbonne – il ne soit décidé d'unifier les deux postes de président dans la même personne. Cette solution conserve cependant deux défauts : d'une part, la politisation de la Commission compromettrait son impartialité quant à l'exercice de ses fonctions de gardienne des traités ; d'autre part, la contradiction entre la responsabilité politique nationale des membres du Conseil européen et un mécanisme de légitimité par le contrôle du Parlement sur son président ne serait pas résolue.
Une solution alternative existe : elle consiste à faire élire le Premier ministre par les parlements nationaux, par exemple à travers un système de collèges électoraux similaire à celui en vigueur pour le président américain. Cependant, le Conseil devrait être "fédéralisé" par l'adoption du vote à la majorité sur toutes les questions relevant de sa compétence et l'obligation de faire rapport au Parlement sur ses décisions, qui pourrait adopter des résolutions et des recommandations à leur sujet. Dans un tel système, les membres individuels du Conseil répondraient devant les parlements nationaux des positions qu'ils prennent au sein du Conseil.
Dans un tel système, le président de la Commission deviendrait une sorte de cabinet du premier ministre dans l'exercice des fonctions déléguées par le Conseil européen, conservant les fonctions autonomes de gardien des traités, dont il continuerait à répondre devant le Parlement européen.
En revanche, je ne trouve pas que la tendance, qui se généralise, à impliquer directement les parlements nationaux dans le circuit des décisions européennes, ce que je considère comme une promesse certaine de confusion et, à terme, de paralysie, soit une bonne idée . Malheureusement, des précédents importants ont été créés depuis pacte budgétaire, qui prévoit, à l'article 13, l'institution d'une conférence interparlementaire des commissions budgétaires du Parlement européen et des parlements nationaux pour la discussion des politiques budgétaires communes ; et la décision de la Cour constitutionnelle allemande de soumettre tout versement direct ou indirect de fonds du MES aux pays membres à l'appui de leurs programmes d'ajustement à l'autorisation de la commission du budget du Bundestag.
Sur tout cela, nous avons besoin d'un débat approfondi devant l'opinion publique et les Parlements, ce qui a fait défaut jusqu'à présent.
J'ai essayé de décrire brièvement les événements qui ont conduit à une accélération spectaculaire de l'intégration européenne, les nouveaux instituts qui voient le jour et les problèmes qui restent à résoudre. Le résultat final nous est inconnu ; mais nous savons qu'il se déroulera dans le cadre actuel de l'Union et de l'euro, et que celui-ci ne sera pas dépassé par les marchés. Nous constatons que la crise produit des progrès dans la construction d'une maison commune européenne qui étaient impensables jusqu'à récemment, même si l'union politique n'est pas encore dans les cartons. L'ombre portée des tendances divergentes de la productivité et des coûts demeure, ce qui, à moyen et long terme, peut réellement briser l'union monétaire.
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Pièces jointes : Prolusion_Castellanza_12_Novembre_2012.pdf
