Il y avait un besoin pour ce volume de Stefano Lucchini et Andrea Zoppini, "Superviser les banques en Europe. Qui contrôle le contrôleur ?sur l'évaluation juridique de la supervision bancaire en Europe. Ceci pour trois raisons essentielles. D'abord, pourquoi l'union bancaire est né un peu tranquillement et les implications profondes échappent encore au grand public. De plus, parce que le débat qui a eu lieu autour de l'union bancaire a été essentiellement de nature économique, alors que toutes les grandes innovations institutionnelles, et l'union bancaire l'est assurément, ont aussi des implications juridiques de grande portée qui, s'il n'est pas bien compris, peut affecter son succès. Enfin, parce que ce n'est que grâce à l'effort de synthèse et de diffusion que cet ouvrage permet à un public un peu plus large d'avoir accès à une discussion sur les nombreux aspects juridiques de l'Union bancaire, discussion dispersée dans des revues spécialisées et qui, dans les textes originaux, parle un langage trop technique pour être compris par des non-experts.
Mon jugement global est donc très positif. Bien sûr, ce n'est pas un livre à lire avant de se coucher. Malgré l'effort des auteurs pour le diffuser, après l'introduction gracieuse de nombreux passages obligent le lecteur à se concentrer et à faire attention, sinon ils seront perdus. Ils suivent trois chapitres substantiels, dans l'ordre consacrés aux « actes de la BCE », « les pouvoirs de la BCE sur les établissements de crédit et leurs organes directeurs » et « les contestations des actes de la BCE ». Les références sont à jour et exactes. Bien fait est la reconstruction des événements qui entourent le sujet.
Dès le début, Lucchini et Zoppini font comprendre au lecteur que plus rien n'est comme avant. Ils partent du "réglage de l'oreille», comme ils l'appellent, c'est-à-dire de la tradition de la Banque d'Italie, dans la surveillance de la stabilité, de guider le système bancaire également à travers des interactions confidentielles avec les banquiers qui, parfois, sont même allés au-delà de la « persuasion morale » et a pris la forme de recommandations bilatérales. Il y a de nombreuses années, en tant que jeune fonctionnaire de la Banque d'Italie, j'ai moi-même eu l'occasion de coordonner le contenu et l'organisation des réunions périodiques que le gouverneur tenait avec la liste restreinte des principales banques italiennes. Même si je n'étais pas admis aux réunions, il m'était facile d'imaginer d'après le contenu annoncé que des questions confidentielles seraient également abordées et que, parallèlement à la réunion du conseil, le Gouverneur aurait souvent des réunions bilatérales avec un ou plusieurs des ces banquiers. Eh bien, tout le livre veut vraiment démontrer comment ce monde n'existe plus. A bon escient, les auteurs ne jugent pas mais soulignent la discontinuité d'époque en l'attribuant précisément à l'Union bancaire et au rôle qu'y a joué la Banque centrale européenne (BCE).
Le premier chapitre développe en détail le contexte réglementaire et les outils utilisés par la BCE dans la mise en œuvre du pilier le plus avancé de l'union bancaire, c'est-à-dire le mécanisme de surveillance unique. En particulier, les auteurs distinguent les règlements, les décisions, les recommandations, les lignes directrices et les instructions. Deux problèmes se posent souvent : 1) la généralisation des mécanismes de « soft law » ; 2) le flou formel fréquent du rôle des Autorités Nationales Compétentes (ANC), qui sont de toute façon impliquées de facto dans le processus de contrôle. Ces deux questions seront ensuite explorées dans les deux chapitres suivants qui approfondissent, respectivement, les pouvoirs de la BCE sur les établissements de crédit et la contestation des actes de la BCE elle-même.
Le recours massif aux mécanismes de « soft law » est correctement évalué par les auteurs en termes d'avantages et d'inconvénients. D'une part, il permet cette flexibilité qu'il est nécessaire/approprié d'avoir dans les phases de "construction institutionnelle" au cours desquelles s'opère le passage de la structure précédente - dans notre cas de la seule responsabilité des ANC décentralisées - à la nouvelle un - dans l'Union bancaire, le partage des responsabilités entre l'autorité centrale BCE et les ACN décentralisées. En arrière-plan, il semble être perçu les plus grandes difficultés dans la définition juridique d'une nouvelle institution qui ont des systèmes juridiques basés sur le "droit civil" que ce qui se passerait vraisemblablement dans les systèmes basés sur le "droit commun". De fait, de nombreux chercheurs reconnaissent que les systèmes de « droit civil » sont moins flexibles que ceux de « common law » face aux innovations, même de nature institutionnelle. Cependant, les auteurs observent lucidement qu'il s'agit d'une arme à double tranchant car, d'autre part, que le recours fort au "soft law" élargit le pouvoir d'appréciation de la BCE dans une mesure potentiellement exagérée et l'expose au risque d'atténuer la "responsabilité" de la BCE envers toutes les parties concernées.
En réalité, comme bien mis en évidence dans le deuxième chapitre, le deuxième problème qui traverse le volume - celui du flou formel fréquent du rôle des ACN dans leur symbiose avec la BCE - a des implications importantes sur la discrétion, la "responsabilité" et l'appelabilité . Et cela nous amène au dernier chapitre où Lucchini et Zoppini nous font comprendre que aussi pour la BCE "il y a un juge à Berlin", en l'occurrence à Luxembourg. En fait, c'est la Cour de justice de l'Union européenne qui est saisie pour les recours. En outre, le dernier chapitre traite de la possible implication d'autres instances dans les procédures d'appel. Là encore, les auteurs ne se limitent pas à effectuer une revue précise des arguments de la discipline mais offrent également au lecteur une discussion appréciable de cas concrets devenus définitifs.
Dans l'ensemble, donc, le volume est bien fait, est utilisable pour un public assez large et remplit une fonction importante.
Outre les mérites incontestables du travail, le rôle de commentateur m'oblige à identifier également ce qui pourrait peut-être être amélioré. Je me limiterai à trois observations principales. Un premier aspect critique est que peut-être les auteurs sous-estimer les autres facteurs qui ont contribué à surmonter le « ajustement de l'oreille ». Par exemple, il est difficile de penser que les innovations technologiques majeures n'ont pas également joué un rôle dans cette transformation. Les innovations technologiques, les défis de l'économie numérique et les nouveaux acteurs mondiaux qui s'étendent de ce secteur vers les services financiers pèsent lourdement sur la réflexion nécessaire aujourd'hui pour l'industrie bancaire. Il est difficile d'imaginer qu'une réglementation informelle puisse survivre même en l'absence de l'union bancaire. Une deuxième faiblesse est que Lucchini et Zoppini faire remonter l'union bancaire à la crise financière mondiale de 2007-2009 qui, selon eux, aurait suscité cette réponse européenne. Dans un sens, c'est vrai. Cependant, il faut rappeler que l'Union bancaire est également née en réponse à la crise de la dette souveraine et au cercle vicieux entre les dettes souveraines et les systèmes bancaires nationaux (ce que l'on appelle la « boucle catastrophique ») qui s'est manifestée en 2010-2012.
En effet, la réponse au rapport de la Commission De Larosière avait été la mise en place de l'Autorité bancaire européenne (l'EBA, aux côtés de l'ESMA - l'autorité européenne des marchés - et de l'EIOPA - l'autorité européenne des fonds de pension etc.) et certains pensent que peut-être nous n'aurions pas aurait eu l'Union bancaire si la crise de la dette souveraine n'avait pas déclenché la « boucle catastrophique ». Le dernier aspect que je veux souligner est l'occasion de moins considérer au passage les deux autres piliers de l'Union bancaire, c'est-à-dire non seulement le mécanisme de surveillance unique mais aussi le mécanisme de résolution unique et l'initiative d'harmonisation de la garantie des dépôts, dont les trajectoires ont sans aucun doute influencé celle du mécanisme de surveillance unique. Il en va peut-être de même pour l'union des marchés des capitaux, une mesure sœur de l'union bancaire. Enfin, au passage, je note que la suggestion intéressante – avancée en introduction – selon laquelle la voie de mise en œuvre choisie pour l'Union bancaire aurait eu des effets asymétriques entre les systèmes bancaires des différents pays membres n'est pas suffisamment développée dans les trois chapitres de le volume.
