La réforme de l'autonomie différencié, en cours d'examen par la commission des affaires constitutionnelles du Sénat, pourrait avoir des effets très importants sur le niveau, l'efficience et l'efficacité des services publics et sur leur répartition territoriale. Dans le détail, la réforme signée par le ministre des Affaires régionales Roberto Calderoli pousse sur la voie de la décentralisation de diverses compétences (santé, travail, environnement et éducation) aujourd'hui attribuées à la compétence concurrente entre l'Etat et le territoire. Cependant, le plan de Calderoli a soulevé plusieurs doutes et perplexités parmi les experts, une contradiction dans la ligne du gouvernement et un profond clivage dans le pays.
A l'issue du cycle d'auditions sur l'autonomie différenciée des Régions à statut ordinaire au sein de la Commission des affaires constitutionnelles du Sénat, l'Office parlementaire du budget (UPB) a critiqué le mécanisme prévu pour la financement de performance que les régions entendent voler à l'État. Le système imaginé par Calderoli prévoit que les régions retiennent une part (supérieure à l'actuelle) des impôts payés sur le territoire mais, a souligné l'édile de l'Upb Giampaolo Arachi, « il n'y a aucune raison de croire, bien au contraire, qu'une fois un taux de partage de l'impôt fixé, les recettes suivront une évolution similaire aux besoins. L'écart possible entre l'évolution des besoins et du partage est illustré par des exercices simples menés dans le passé par le PBO, qui comparait les données historiques des dépenses régionales régionalisées de l'État en éducation avec l'évolution de la TVA régionalisée sur la base de la consommation ».
En termes simples, avec un taux fixe, il pourrait y avoir des cas où la coparticipation a une « dynamique inférieure aux besoins » et pour cela « il faudrait l'intégrer pour assurer les ressources nécessaires selon les dispositions du troisième alinéa de l'article 119 de la Constitution ». Tout le contraire de ce que propose le projet de loi Autonomie, c'est-à-dire ne pas produire d'augmentation des charges pour l'Etat. Mais l'inverse pourrait aussi se produire, si "la dynamique du partage dépasse celle de l'exigence". À ce moment-là, a souligné Arachi, les régions « auraient des ressources supérieures à ce qui aurait été garanti par l'approvisionnement de l'État ». Et par conséquent "il y aurait moins de ressources pour le reste des administrations publiques qui, compte tenu des objectifs de finances publiques, devraient être trouvées à travers des réductions de dépenses, qui pourraient également concerner le financement d'initiatives visant à mettre en œuvre les dispositions constitutionnelles ou des augmentations de la pression fiscale qui se déchargeraient également sur les citoyens d'autres régions ».
Les niveaux de performance essentiels
Au-delà de la controverse, deaudition il ressort une fois de plus que le point crucial est celui de la détermination du Lep, i les niveaux de performance essentiels, être assuré sur l'ensemble du territoire national. « La décision de lier la mise en œuvre de l'autonomie différenciée à la détermination des niveaux essentiels de services est un passage d'une grande importance. En effet, la Lep représente un élément essentiel pour l'application des principes de l'article 119 de la Constitution ».
"Cependant, il convient de noter - a souligné le conseiller - que la détermination de la Lep par rapport aux fonctions actuellement exercées par l'État aura une valeur et des résultats très différents de ceux qui se produiraient si la Lep était également définie sur les fonctions déjà pratiquée aujourd'hui par les collectivités territoriales. Les niveaux de services de ces derniers se caractérisent en effet par une forte hétérogénéité qui reflète non seulement la différenciation des besoins sur le territoire mais aussi de profondes disparités dans les dotations financières découlant de l'imbrication d'interventions de financement non coordonnées dans le temps. La détermination du Lep dans ce cas ferait vraisemblablement apparaître des écarts importants entre les besoins standards et les dépenses historiques, qui devraient être comblés par des mesures de péréquation ».
« Au contraire, – a poursuivi Arachi – la fourniture des services de l'État tend à suivre des critères uniformes sur le territoire. Par conséquent, à moins que ces critères ne soient réévalués dans la phase de détermination de la Lep ou que des services non explicitement garantis par l'État soient inclus dans la Lep, il est plausible de s'attendre à ce que les besoins standards ne diffèrent pas de manière significative des dépenses actuellement effectuées par l'État en chaque Région. Il est donc peu probable que des corrections significatives dans le niveau des ressources et dans leur répartition entre les différents territoires puissent émerger du passage des dépenses historiques de l'État aux besoins standards ».
Les doutes de l'Upb : la détermination des moyens à transférer
« Un aspect moins solide et moins satisfaisant concerne les garanties nécessaires pour assurer que les niveaux essentiels de services sont effectivement atteints sur l'ensemble du territoire national. La garantie des ressources nécessaires aux fonctions dévolues aux Régions à autonomie différenciée doit s'accompagner de garanties appropriées pour assurer la réalisation effective des Lep sur l'ensemble du territoire national. L'article 7 du projet de loi prévoit des contrôles facultatifs et dissymétriques car ils concernent l'atteinte des Lep dans les Rads (Régions à autonomie différenciée) et non dans le reste du territoire national où l'offre reste domaniale. Compte tenu de la pertinence constitutionnelle de la Garantie Lep, les contrôles devraient plutôt être prévus dans le cadre d'une procédure périodique et symétrique qui couvre à la fois les services rendus par les Rads et ceux fournis par l'État. L'activation de la pouvoirs de substitution de l'État en cas de non-respect, par analogie aux dispositions en matière sanitaire en référence à la Lea ».
"Le projet de loi sur l'autonomie différenciée - pour Arachi - il ne résout pas les incertitudes sur la dynamique possible des ressources régionales dans les années suivant l'approbation de l'accord. Une définition plus précise du modèle de financement vers lequel orienter le système - explique-t-il - devrait s'accompagner de garde-fous adéquats pour assurer la coordination des finances publiques entre les différents niveaux de gouvernement. Il faudra surtout assurer un partage intégral des objectifs programmatiques, une uniformité dans les méthodologies d'examen des besoins et des mécanismes pour assurer la contribution des Rads en cas de besoins exceptionnels de finances publiques ».
La majorité accélère : la discussion générale débutera la semaine prochaine
Néanmoins, le ministre Calderoli a décidé que le discussion général et les modifications seront déposées d'ici le 22 juin. Des délais trop serrés à respecter. Mais pourquoi toute cette hâte ? La raison en est que le ministre veut clôturer la première lecture du texte d'ici l'été. "Le cycle de plus de 60 auditions est officiellement terminé, nous avons écouté toutes sortes de positions, nous comptons ramener la mesure au plus vite".
