Après de nombreuses années de paralysie réglementaire, la voie vers l'achèvement du système réglementaire de services d'utilité publique c'est finalement parti. En l'espace de quelques mois, tantôt sous la pression des contraintes européennes, tantôt sous la pression de la campagne référendaire, le législateur a d'abord créé l'Agence de régulation des services postaux puis l'Agence de surveillance des ressources en eau.
Ainsi marque un pas en avant significatif dans le processus commencé à l'époque avec la loi 481/1995 et avec la naissance de l'Autorité de l'électricité et du gaz (Aeeg) puis brusquement interrompue immédiatement après l'institution en 1997 de l'Autorité pour les garanties dans les communications (NRA). Avec ces deux dispositions, d'une part, le Gouvernement a renoncé à confier les fonctions de régulation à des autorités déjà existantes, comme cela avait été proposé par l'Exécutif lors de la précédente législature (l'idée était d'attribuer la régulation de l'eau à des l'AEEG et celle de la poste à l'Agcom). D'autre part, en instituant les nouveaux organes sectoriels, le Gouvernement a privilégié, en nom et en partie en substance, le modèle de l'agence administrative sur celui de l'autorité indépendante. En réalité, les deux modèles sont une simple synthèse verbale d'une pluralité d'institutions juridiques, car il n'y a pas de discipline générale, sinon de nature résiduelle. Les autorités indépendantes diffèrent les unes des autres, tout comme les agences administratives, ce qui se traduit par des combinaisons et des degrés d'autonomie de jugement et d'action variables. Même les deux agences de régulation nouvellement créées n'échappent pas à ce sort, comme on le verra mieux sous peu.
De nombreuses raisons ont probablement conditionné le choix législatif. Tout d'abord, il faut considérer que même dans le droit les modes terminologiques ont leur place. Dans les années XNUMX du siècle dernier, le législateur avait commencé à appeler "autorité” chaque nouvel organisme public qui a été créé, même s'il opère dans une position instrumentale pour le gouvernement et responsable de l'exercice de fonctions technico-administratives simples. Aujourd'hui, ce terme est devenu obsolète, car il est considéré comme synonyme de défaite de la politique. Instituant simplement"agences», le décideur politique tient également à préciser sur le plan terminologique que ces instances restent, au moins dans certains cas, sous le contrôle du Gouvernement. A un niveau substantiel, ce contrôle peut prendre différentes formes : tantôt ouvert et transparent, tantôt caché et indirect sous forme de conditionnement sur les organes et leur fonctionnement. Cela sert également à lutter contre le processus de fragmentation de l'État et à contrôler les finances publiques et le comportement administratif.
Le choix en faveur de l'agence dépend également des évaluations de la conception institutionnelle. Selon certains érudits (rappelez-vous juste pour tous les derniers Fabio Gobo), il convient d'opérer une distinction entre les autorités d'assurance du marché (comme celle « antitrust') et les organismes de réglementation de l'industrie. Pour ces derniers, un taux d'indépendance plus faible se justifie, du fait de la nature des intérêts servis (qui concernent aussi la satisfaction des intérêts collectifs et sociaux, et pas seulement ceux du marché), de l'importance des politiques industrielles, économiques et sociales , d'où la nécessité d'assurer un « travail d'équipe » entre les autorités politiques et les instances techniques, surtout lorsque, comme dans le secteur de l'eau, se pose un problème de gouvernance « multi-niveaux ».
Enfin, il faut considérer la contexte du marché. La nécessité d'établir des autorités indépendantes se fait plus fortement sentir là où les processus de privatisation, de libéralisation et d'intégration du marché européen sont plus avancés. Une solution « plus faible » peut donc se justifier dans les secteurs de l'eau et de la poste, où les processus de privatisation sont moins fréquents, la dynamique concurrentielle plus faible et la rentabilité plus incertaine.
Pour mieux comprendre le nouveau design réglementaire, il est cependant nécessaire d'analyser séparément la « tête », le « corps » et les « membres » des deux corps désormais établis. En ce qui concerne le « chef », les deux agences ressemblent, à certains égards, à une autorité indépendante. Cela est vrai d'abord en raison de la nature des intérêts recherchés - qui coïncident avec ceux de la collectivité dans l'utilisation de services de qualité, le fonctionnement efficace du marché et la protection de l'environnement - et non avec ceux de l'État -appareil ou une direction politique spécifique. L'indépendance est alors explicitement proclamée dans l'identification du modus operandi des deux agences, même si de manière partielle et opposée dans les deux cas. Dans le cas de l'eau, il est précisé que "l'Agence est un sujet juridiquement distinct et fonctionnellement indépendant de l'Etat", alors que, dans le cas de la poste, la notion est inversée et l'indépendance vis-à-vis des seuls opérateurs est affirmée.
Quant au statut de la membres du collège (composé de trois personnes), dans les deux cas des exigences de haute compétence et de professionnalisme sont prescrites et une discipline des incompatibilités est introduite pendant et après le mandat (bien que moins sévère que celle existant pour d'autres autorités). Dans le cas de l'eau, une procédure de désignation bipartite est donc envisagée, basée sur le consentement nécessaire des commissions parlementaires compétentes à la majorité des deux tiers. La procédure déjà appliquée avec succès à l'AEEG est ainsi étendue. La solution adoptée dans le secteur postal est différente, où l'avis parlementaire est exprimé à la majorité simple. L'indépendancede plus, dans les deux cas, elle est sérieusement menacée par la courte durée du mandat (trois ans) et par l'attente de son renouvellement (une seule fois). Le risque est que le mécanisme soit utilisé par la majorité et l'opposition pour maintenir l'alignement initial et éventuellement modifier l'équilibre interne en cas de changement des législatures et des relations politiques. Certains doutes, dus au caractère générique des conditions et au type de procédure, soulèvent également la disposition de dissolution anticipée du conseil et la nomination d'un commissaire.
La structure organisationnelle et donc le « corps » des deux nouveaux organismes sont, en revanche, ceux propres à une agence administrative. Dans le cas des services postaux, il y a même une référence explicite à l'application résiduelle des règles générales établies en matière d'organismes gouvernementaux par le décret législatif n. 300/1999. Indépendamment de cela, il existe au moins trois éléments qui permettent de faire remonter les structures en question au modèle de l'agence. Le premier est le renvoi à des décrets du Président du Conseil des ministres pour l'approbation du Statut et du règlement d'organisation et de fonctionnement des Agences. C'est donc dans un cadre de contraintes externes fixé par l'Exécutif que l'autonomie organisationnelle, comptable et financière reconnue aux nouveaux organes pourra s'exercer. Le deuxième élément est la figure de directeur général. Celui-ci est nommé par le Gouvernement et constitue le sujet fort au sein de l'Agence, pour la durée supérieure du mandat (cinq ans) et pour la détention de tous les pouvoirs relatifs à l'organisation et au fonctionnement de l'organisme. Le troisième élément est le rôle du Collège des commissaires aux comptes, dont les membres sont nommés par le Gouvernement (le Président par le Ministère de l'Economie et des Finances).
Cette dépendance de la voiture vis-à-vis du gouvernement menace de ralentir le lancement de nouvelles Agences et d'influer sur son fonctionnement concret. Les coûts de transaction peuvent alors exploser si les ministères sectoriels et le ministère de l'Économie et des Finances ne développent pas des comportements coopératifs adéquats. A cela s'ajoute l'impossibilité pour les Agences de se doter de ressources personnelles propres et « originales », sélectionnées au travers de concours spéciaux. Les maigres effectifs de soixante et quarante personnes respectivement pour les agences postales et de l'eau ne peuvent en effet être comblés que par le transfert de fonctionnaires desservant les services de l'État exerçant auparavant dans ces secteurs ou par le biais de commandements. L'évaluation est encore différente lorsqu'on examine les fonctions et les pouvoirs (les « arts ») des deux agences. En fait, les deux se voient confier des tâches d'autorités de régulation et de surveillance du marché, contrairement aux agences gouvernementales qui, en revanche, exercent normalement des activités technico-opérationnelles.
Les deux organes en question, notamment, fixent les critères tarifaires et vérifier sa bonne application, définir les niveaux de qualité du service, gérer les plaintes des utilisateurs et imposer le paiement d'une compensation automatique, vérifier la bonne prestation du service, également par des comparaisons comparatives, promouvoir la concurrence et l'efficacité du marché. Pour la première fois, donc, également dans les secteurs de la poste et de l'eau, les limites d'une réglementation purement contractuelle sont dépassées, effective uniquement dans les relations bilatérales entre les administrations publiques et les opérateurs. Règles et normes adoptés par les Agences, en effet, pourront également conformer directement les relations entre gestionnaires et usagers, comme déjà prévu par la loi 481/1995. En conclusion, on peut dire que la mise en place des agences de l'eau et des postes représente une avancée significative dans la régulation des deux secteurs, au bénéfice de l'efficacité du marché et de la protection des usagers. En termes institutionnels, cependant, le résultat est un étrange hybride entre la tête et les membres d'une autorité de régulation indépendante (plus forte dans le cas de l'eau et moins dans celui de la poste) et le corps d'une agence gouvernementale. Le risque est donc que le corps ne réponde pas à la tête et que cela rende difficile le déplacement des membres dans le bon sens.
