Le 20 septembre dernier, avec le Actualisation du Document Economique et Financier (Def) 2012, le gouvernement a révisé les prévisions de finances publiques. Grâce à l'importante action de restructuration menée et malgré la forte dégradation de la situation macroéconomique, une amélioration sensible des soldes budgétaires est attendue qui permettra à notre pays de respecter les engagements pris au niveau européen.
Le besoin net de financement des administrations publiques devrait tomber à 2,6 % du PIB en 2012 et à 1,6 % en 2013, ce qui correspond à un équilibre substantiel en termes « structurels » - calculé, c'est-à-dire hors effets du cycle économique et mesures ponctuelles . L'excédent primaire devrait passer de 1,1 % du PIB en 2011 à environ 4 % en 2013 et 4,8 % en 2015. Reconstituer un excédent primaire important est le meilleur moyen de réduire la dette. La vente de biens publics peut y contribuer, à condition qu'elle soit poursuivie avec détermination et continuité sur un horizon pluriannuel, mais elle n'offre pas de raccourcis rapides.
Selon le rapport technique établi par la Cour des Comptes, le projet de loi de stabilité, que nous sommes appelés à commenter ici, implique une augmentation de la dette des administrations publiques en 2013 (2,9 milliards), alors que les soldes pour les années suivantes restent inchangés (tableau ci-joint ).
Du côté des recettes, les principales interventions concernent la baisse d'un point des taux d'Irpef applicables aux deux premières tranches de revenus, la stérilisation de la hausse de 1 point du taux de TVA ordinaire et réduit en 2013, par rapport à l'augmentation prévue de 2 points, et la défiscalisation du salaire de productivité. Les ressources sont trouvées principalement à travers l'exonération des abattements et le plafonnement des abattements de l'impôt sur le revenu des personnes physiques, l'instauration d'une taxe sur les transactions financières et la stabilisation de la hausse des accises sur les carburants. L'augmentation des revenus du secteur des entreprises provient de l'augmentation de l'acompte sur les provisions techniques d'assurance et de la réduction de la déductibilité des dépenses automobiles. Les réductions de dépenses touchent principalement les collectivités locales et le secteur de la santé, tandis que de nouveaux fonds sont alloués pour certains investissements importants (Mose, Anas, réseau ferroviaire).
Les revenus
En ce qui concerne la structure de la loi de stabilité, Assonime a signalé à plusieurs reprises l'opportunité de rééquilibrer la charge fiscale des impôts directs vers les impôts indirects. Ce rééquilibrage représente une tendance en cours dans de nombreux pays européens et semble être un objectif encore plus valable en Italie où, selon les dernières données disponibles d'Eurostat, en 2010, l'incidence des impôts directs sur le total des recettes fiscales et de sécurité sociale était de 34,9 %, par rapport à la moyenne européenne de 32,9 pour cent. Les impôts indirects, en revanche, ont un poids nettement inférieur à la moyenne européenne.
Dès lors, le choix du Gouvernement d'un rééquilibrage entre impôts directs et indirects est en soi acceptable ; mais la baisse d'un point de pourcentage des taux d'impôt sur le revenu des personnes physiques applicables aux deux premières tranches de revenus implique un manque à gagner important (voir tableau) qui se traduit par des baisses d'impôts réparties sur un très large périmètre de contribuables, rendant le effet négligeable sur le revenu individuel. L'avantage est encore atténué par les règles qui introduisent un plafond de 3000 250 euros sur les déductions et une franchise de XNUMX euros pour les dépenses déductibles. Ces mesures ont des effets redistributifs difficiles à évaluer et, dans certains cas, discutables.
Si l'on veut aller dans ce sens, il serait préférable d'étudier des interventions plus ciblées en faveur des contribuables à faibles revenus, y compris les incompétents. Quant aux interventions sur les déductions et prélèvements, Assonime a déjà soutenu l'opportunité de simplifier le système par la transformation des prélèvements en prélèvements et l'instauration d'un plafond unique forfaitaire sur les prélèvements, supprimant les plafonds spécifiques. Le plafond proposé par le projet de loi de stabilité apparaît trop bas, avec des effets indésirables sur les familles les moins aisées.
De même, si l'intention d'augmenter les recettes perçues par la TVA est acceptable, peut-être que le choix de le faire en augmentant le taux ordinaire apparaît moins heureux. Assonime a indiqué à plusieurs reprises l'opportunité de procéder à un plus grand alignement des taux super-réduits et réduits sur le taux ordinaire, en affectant une partie des recettes ainsi perçues au versement de contributions directes aux moins nantis. L'identification des destinataires de ces contributions peut compter sur des outils incisifs, tels que l'indicateur de revenus et de situation patrimoniale des personnes (Isee), qui peuvent permettre de pallier le pouvoir discriminatoire insuffisant des déclarations de l'Irpef. La vérification des besoins et le versement des cotisations monétaires pourraient être délégués à l'agent de retenue, si possible, ou à l'INPS, qui exerce déjà des fonctions similaires à l'égard des retraités.
Je rappelle que le récent rapport de la mission d'assistance technique du Fonds monétaire, venue en Italie pour évaluer la délégation fiscale en cours d'examen au Parlement, estime pour l'Italie un écart très élevé entre les recettes de TVA réelles et potentielles, de l'ordre de 8 PIB points. De cet écart, plus de la moitié est imputable à la présence de taux réduits et d'exonérations, le reste à l'évasion fiscale.
Je souligne également qu'il n'est pas du tout évident, comme beaucoup le pensent, que l'augmentation de la TVA entraînera une augmentation de l'inflation, compte tenu du faible niveau de la demande des consommateurs, tout comme il n'est pas évident qu'une contraction de la demande en résultera. Si l'augmentation des taux inférieurs de TVA était destinée au moins en partie à des transferts monétaires vers les moins nantis, l'effet sur la demande globale pourrait être positif, grâce à la forte propension à dépenser des bénéficiaires de la subvention.
En ce qui concerne l'allègement de l'impôt sur les salaires de productivité, cette mesure est un outil essentiel pour faire passer la négociation du niveau national au niveau de l'entreprise et accroître la productivité. C'est pourquoi nous avons appelé à plusieurs reprises à un renforcement décisif de cet instrument par la suppression des plafonds de montant et de revenus et sa transformation en une incitation permanente, afin de modifier durablement les attentes des entreprises et des travailleurs. L'incitation ne devrait s'appliquer qu'au salaire de productivité ordinaire négocié, à l'exclusion des heures supplémentaires ; de cette manière, il pourrait également favoriser l'augmentation de l'emploi. Les ressources pour financer cette opération pourraient provenir de la déforestation des subventions aux entreprises suggérées par le rapport Giavazzi. Si la contrainte budgétaire ne permet pas d'étendre l'allégement fiscal à toutes les entreprises, il pourrait être accordé de manière sélective aux entreprises qui augmentent leur emploi moyen et leurs investissements par rapport aux dernières années.
De manière générale, nous ne sommes pas contre l'introduction d'une taxe sur les transactions financières, telle qu'énoncée dans la proposition de directive en discussion au niveau européen. Une telle taxe peut réduire le volume et la vitesse des échanges, jetant, comme l'a dit le professeur Tobin, des grains de sable dans les rouages des marchés financiers et, par conséquent, décourageant les activités des commerce plus risqué et améliorant la stabilité du système financier. Si le produit de la taxe était destiné à financer le budget européen, une véritable ressource propre serait créée grâce à laquelle le budget de l'Union commencerait à se détacher de celui des États membres.
Mais la mise en place de cette taxe pose des problèmes d'application complexes. La taxe prévue par le projet de loi de stabilité - grâce à laquelle le gouvernement vise à lever 1,1 milliard d'euros par an - affecte les transactions sur le marché secondaire portant sur des actions et d'autres instruments financiers de capital émis par des sujets résidant en Italie , y compris les transactions effectuées à l'étranger lorsqu'au moins l'un des parties est un résident de l'Italie. Elle aurait un taux - fixé à 0,05 % - différent de celui indiqué dans la proposition de la Commission européenne. Étant donné que le coût des transactions oscille généralement autour de 0,1 %, la nouvelle taxe l'augmenterait de 50 %, avec un effet modérateur important pour notre place financière. Enfin, il serait introduit avant que l'Union européenne n'ait achevé les négociations en cours au sein de la Communauté.
Par conséquent, le risque que de nombreuses transactions soient détournées vers des marchés étrangers dispensés et confiées à des non-résidents ne peut être sous-estimé. L'effet de la taxe serait de déprimer notre place financière, qui traverse déjà une phase de morosité, accentuant le désavantage concurrentiel par rapport aux autres pays de l'Union européenne. La possibilité de percevoir les recettes attendues apparaît incertaine.
En ce qui concerne le champ d'application de la taxe, nous notons que les contrats dérivés sont également concernés, couramment utilisés par les sociétés commerciales pour se couvrir contre les risques liés à la valorisation des matières premières, aux taux d'intérêt et de change. La pression fiscale sur les dérivés (et donc sur les sociétés) est amplifiée par le fait que la base imposable de la taxe est constituée de la valeur notionnelle, soit une valeur bien supérieure à la valeur réelle du contrat, représentée par le différentiel entre la les évaluations des marchandises et les autres éléments sous-jacents à la déclaration. En revanche, les transactions sur obligations d'État sont exclues de la taxe : cette exclusion n'apparaît pas conforme à l'objectif anti-spéculatif et révèle la crainte d'une augmentation du coût pour l'émetteur – ce qui n'est en général pas à exclure.
Dépenses
Selon les objectifs du gouvernement, en 2012, les dépenses nettes d'intérêts diminueraient en termes nominaux pour la troisième année consécutive; les dépenses courantes nettes d'intérêts resteraient constantes, après les modestes augmentations des deux dernières années. La stabilisation des dépenses courantes nettes d'intérêts est un résultat important, étant donné que le manque de contrôle de cette composante a constitué le principal élément de faiblesse de la gestion des finances publiques italiennes au cours de la dernière décennie.
L'activité de examen des dépenses lancé en juillet doit se poursuivre, voire s'approfondir. Dans ce contexte, les mesures de rationalisation et de privatisation des participations publiques et des actifs immobiliers revêtent une grande importance. Le décret sur examen des dépenses prévoyait, entre autres, la mise en œuvre par le Consip d'un programme pour "l'efficacité des mesures de cession des biens mobiliers" et l'obligation de cession des entreprises publiques, y compris locales, qui opèrent principalement avec l'AP. Toutes les administrations doivent également soumettre un plan de restructuration et de rationalisation des filiales dans un délai de trois mois. Les mesures d'exécution doivent maintenant être prises.
Aussi les mesures de rationalisation des achats de biens et services des administrations publiques, à travers un recours accru au Consip et la définition de coûts forfaitaires, vont dans le bon sens. Le projet de loi de stabilité contient également d'autres dispositions pouvant être partagées, visant à réaliser des économies en limitant l'achat d'immeubles, de mobilier et de voitures, ainsi que les baux passifs par les administrations publiques. Il est également appréciable que les mesures de limitation des achats s'appliquent également aux collectivités autonomes qui, bien qu'elles soient désormais principalement financées par le marché, n'en gèrent pas moins ces ressources à des fins publiques et doivent les utiliser efficacement.
Pour obtenir des résultats durables, les interventions visant à contenir les dépenses ne peuvent se fonder uniquement sur des blocages temporaires qui, à leur expiration, peuvent donner lieu à de forts rebonds ; c'est particulièrement vrai pour les charges salariales, surtout s'il ne sera pas possible d'éviter de payer les arriérés des années de blocage contractuel. Une réduction permanente de ces dépenses, qui permet également des augmentations adéquates des traitements individuels dans le temps, ne peut reposer que sur la réduction du personnel ; c'est en partie déjà en cours, à travers le frein de la chiffre d'affaires, la revue des plantes bio et l'utilisation flexible du personnel en cas de fusion de structures, mais devra être intensifiée. De nombreuses informations indiquent, par exemple, d'importants excédents de personnel dans les administrations régionales, par rapport aux besoins pour l'exécution des tâches institutionnelles.
À cet égard, on s'inquiète de la tendance des administrations locales à absorber les petits transferts en réduisant les services fournis et en augmentant les taxes, et en évitant de réduire les dépenses de personnel et d'équipement. Un élément crucial pour limiter cette tendance est l'application généralisée des coûts standards à la gestion publique. Il est important que l'introduction de coûts forfaitaires s'accompagne également de la définition des niveaux de performance correspondants, pour ne pas pénaliser la qualité des prestations fournies. Les coûts standards doivent être déterminés par des mécanismes qui excluent la négociation politique, en les référant aux administrations les plus efficaces pour fournir des services et en évitant de prendre comme référence des années d'augmentation anormale des dépenses (par exemple 2010 dans le secteur de la santé). Des dispositions sur la méthodologie à suivre pour définir l'exigence type pour les différentes fonctions exercées par les collectivités locales doivent être adoptées rapidement (la première disposition, sur la police locale et les services pour le développement économique et le marché du travail, est attendue prochainement).
Plus généralement, dans une optique de maîtrise stable et durable des dépenses, il importe de modifier l'article 81 de la Constitution qui, conformément aux engagements pris avec le Pacte budgétaire, a introduit dans notre système juridique l'obligation de budgétiser en égalité. Ce lien et la nécessité de respecter les obligations économiques et financières découlant de l'Union européenne ont également été étendus de manière appropriée aux régions et collectivités locales par la modification des articles 97 et 119 de la Constitution.
Reste la nécessité de prévoir expressément l'interdiction de rembourser les déficits des régions et administrations locales contractés en violation du pacte de stabilité (avec toutefois des mesures transitoires appropriées pour gérer les situations déjà très compromises existantes). Ces prévisions pourraient être reprises dans la loi envisagée par le dernier alinéa de l'article 81 nouveau, qui fixe le contenu de la loi de finances et les critères permettant d'assurer l'équilibre entre les recettes et les dépenses et la soutenabilité de la dette de toutes les administrations publiques, en le processus de traitement.
Par ailleurs, pour prévenir de nouveaux cas de crises financières dans les régions et les collectivités locales, les nouvelles mesures doivent être rigoureusement mises en œuvre qui prévoient la publication d'un rapport de fin de mandat par les administrateurs régionaux et locaux et des sanctions beaucoup plus sévères que celles appliquées par le passé , y compris l'inéligibilité et l'interdiction d'exercer des fonctions dans des entités contrôlées ou auxquelles participent des entités publiques.
