¿Qué es, cómo se puede definir como un gobierno interino? ¿Qué diferencias/similitudes tiene con los gobiernos técnicos mencionados en el pasado? ¿Hay gobiernos técnicos en otras democracias también? ¿Cómo puede explicarse el caso italiano y por qué nos encontramos en esta situación de politización de los poderes neutrales (presidente y poder judicial) y neutralización de los poderes políticos (con partidos en una amplia coalición objetiva)?
La respuesta más frecuente es que es culpa de los partidos, es decir, de la fragmentación partidaria. Pero también hay una respuesta diferente y va contra la corriente si miramos a otra parte, a los escritos de Bruno Visentini en particular, en profundidad, que luego también puede trazar escenarios futuros.
¿Qué es un gobierno interino? El 14 de julio de 2011 se formó un gobierno interino en Kirguistán. El 11 de noviembre de 2011, un llamado gobierno técnico con Papademos como primer ministro juró en Grecia. El 16 de noviembre se crea un gobierno interino en Italia. En el primer caso, ese gobierno se forma en medio de una difícil transición a la democracia sólo para preparar elecciones verdaderamente competitivas. En el segundo caso, en una democracia estable, pero sacudida por profundas dificultades económicas, un conocido economista forma un gobierno con ministros pertenecientes a los principales partidos. En el tercer caso, un académico y economista autorizado con una carrera parapolítica forma un gobierno en el que los representantes del partido están casi ausentes entre los ministros.
En definitiva, la misma expresión se utiliza para indicar tres realidades diferentes en uno o más aspectos y, por tanto, hay buenas razones para confundirse al menos un poco. ¿Qué significa gobierno técnico? ¿En qué condiciones se puede formar? ¿Cuáles son las posibles consecuencias? ¿Supone también un gobierno así una 'suspensión de la democracia', como alguien ha dicho y escrito? ¿Tiene que ser necesariamente de corta duración?
La expresión es, ante todo, un oxímoron: si es 'gobierno' no puede ser 'técnico', sino solo político, tanto porque cuenta con la confianza del parlamento como porque sus decisiones tienen consecuencias para los ciudadanos, beneficiando a unos y perjudicando a otros. , como es típico de todas las opciones 'políticas'.
Se llama 'técnica' porque se supone que está formada por expertos que intervienen en determinados momentos de crisis democrática. Para entender mejor, agreguemos que lo contrario de técnico no es 'político', sino 'partidario'. Así, 'técnico' significa, en primer lugar, 'no partidista'. Por tanto, el gobierno que no constituye una expresión directa de los partidos, a pesar de ser aceptado por éstos y votado en el parlamento, es 'técnico'. Esto significa concretamente que pueden formar parte de ella técnicos que también pueden tener una carrera política o incluso políticos. Pero esto no es relevante para la caracterización del gobierno como "técnico". El único elemento característico es que no es la expresión directa de una mayoría partidaria.
Pero ¿cómo puede ser que los partidos renuncien a expresar un gobierno, es decir, renuncien a una de sus tareas principales? ¿Cuál es la fuente real de la investidura de tal gobierno? ¿Estamos realmente en un caso de 'suspensión de la democracia'?
Le las dos primeras condiciones para que haya un gobierno interino son: 1. la existencia de un Jefe de Estado que sea efectivamente un poder neutral; 2. la ausencia de instituciones superiores no electivas, como la monarquía. ¿Cuáles de las democracias actuales se encuentran en estas condiciones? Si analizamos los datos disponibles sobre los regímenes políticos actuales, en 2012 de los países considerados por The Economist Intelligence Unit (de los 195 que hay en el mundo), casi 80 son democracias bien asentadas o con diversos problemas y limitaciones. Pero si nos enfocamos solo en las democracias consolidadas en el mundo, tenemos alrededor de 60 países con diferentes arreglos constitucionales, distinguiendo entre democracias presidenciales, semipresidenciales y parlamentarias, entre las cuales para efectos de nuestro análisis también es necesario distinguir entre monarquías. y repúblicas.
Para las democracias presidenciales, el problema del gobierno interino no surge: el presidente electo es el jefe de gobierno (lo mismo ocurre en Sudáfrica, incluso si la elección la realiza el parlamento).
En los semipresidencialismos, el jefe de Estado es elegido y, a menudo, es el líder real del gobierno, como en Francia con Sarkozy. Incluso en estos países el problema del gobierno interino no se plantea porque el presidente electo tiene la dirección del gobierno apoyada por la mayoría parlamentaria de la que suele ser la expresión. Si tuviera una mayoría parlamentaria opuesta, habría la llamada 'cohabitación', con el primer ministro representando una mayoría de partido diferente a la del presidente. En todo caso, la presencia de un jefe de Estado elegido por sufragio directo y como tal expresión de una mayoría partidaria -que es sustancialmente imposible de transformar en un poder neutral- también imposibilita un gobierno interino con su desvinculación de los partidos.
Hay algunos sistemas semipresidenciales, como Austria, Irlanda, Polonia, Bulgaria e incluso Portugal, en los que la principal figura política es el primer ministro y no el jefe de Estado y que, por tanto, funcionan de forma similar a las democracias parlamentarias. . En estos casos, se podría pensar abstractamente en la posibilidad de gobiernos técnicos sólo si en circunstancias excepcionales ese líder electo fuera entonces capaz de transformarse efectivamente en un poder neutral.
Ni siquiera en las democracias parlamentarias, que son también monarquías, es concebible -y no tiene paralelo en la realidad de esos países- un primer ministro designado por la reina o por el rey que no sea expresión de los partidos. La tradición política de esos países ha evolucionado desde gobiernos en los que el primer ministro era expresión de la voluntad soberana hasta gobiernos de origen parlamentario. Por lo tanto, la hipótesis de un gobierno interino sería considerada como un retorno inaceptable a un pasado oligárquico o no democrático.
Por lo tanto, los gobiernos técnicos sólo son posibles en las repúblicas parlamentarias, excepto en Suiza, que tiene gobiernos de directorio que duran toda la legislatura y de los que son miembros todos los partidos. En estas democracias, el jefe de Estado elegido por el parlamento, a menudo con amplias mayorías, es el poder neutral que actúa como fuente de legitimación y tranquilidad para los propios partidos.
Eso es lo que hace posible ese acuerdo que lleva a las partes a aceptar un gobierno que es, en esencia, un gobierno real del presidente. Aquí es esencial que el presidente realmente juegue un papel neutral. Sin embargo, incluso si es posible, los gobiernos técnicos son muy raros incluso en estas democracias. Las partes no están dispuestas a dar un paso atrás. Por tanto, son necesarias otras condiciones excepcionales.
La tercera condición es que esas repúblicas parlamentarias pasan por períodos en los que no hay mayoría parlamentaria y, por diversas razones, no quieren o no pueden acudir a elecciones anticipadas. Pero incluso esta condición por sí sola no es suficiente. De hecho, en ausencia de mayorías puede haber otros dos tipos de gobiernos (minoritario y administración ordinaria), y no necesariamente un gobierno interino. Sin entrar en detalles pedantes, en Europa occidental, desde 1945 hasta 2012, hay numerosos gobiernos minoritarios, poco más de un tercio de todos los gobiernos que se han formado, incluida Italia desde 1945 hasta 1992 que tiene 16 de 50 gobiernos minoritarios. Luego están también 'gobiernos para la administración ordinaria'.
Diferencias o similitudes con los gobiernos técnicos de los que se ha hablado en el pasado - En el pasado, el tema se desarrolló como una relación entre la tecnocracia y la democracia (ver Saint Simon, Comte, Meynaud, Habermas y otros).Si vamos a la actualidad, encontramos en Bruno Visentini uno de los intelectuales también prestados a la política que ha ocupado más y mejor que los gobiernos técnicos.
Sus escritos sobre el tema contienen consideraciones muy importantes como la solicitud de técnicos en momentos difíciles, tendencias autoritarias latentes; el tema de fondo de la relación entre técnicos y políticos electos. En esencia, la política requiere conocimientos técnicos precisamente para perseguir con eficacia los fines políticos. Una cuestión de técnicos, pero de políticos capaces o incapaces. Al respecto, Visentini nos da una pista importante para nuestra búsqueda de explicaciones empíricas: la necesidad sobre todo de gobernar bien, y esto se traduce en una explicación de los gobiernos técnicos en Italia en los últimos veinte años. Pero primero tenemos que responder a otra pregunta.
¿Hay gobiernos técnicos en otras democracias también? – La respuesta a esta pregunta es negativa. El designado en Bélgica en 1934, al inicio del reinado de Leopoldo III, y presidido por Georges Emile Léonard Theunis –ingeniero, entonces embajador en EE.UU. y gobernador del Banco Central– no puede considerarse un gobierno interino, antecedido y seguido por líderes católicos y él mismo cercano al partido católico.Ni siquiera lo que sucedió en Finlandia, en 1962, presidido por Ahti Kalle Samuli Karjalainen -miembro de la Liga Agraria (más tarde conocida como Keskusta, Partido del Centro)-, quien fue Primer Ministro político durante dos mandatos, con Kekkonen ya presidente desde 1956. También en Francia ha habido presidentes vinculados a los partidos incluso durante la fase de transición entre la IV y la V República. De hecho, el propio Pierre Eugène Jean Pflimlin –un político miembro de la Union populaire républicaine, el gran partido católico alsaciano– fue Primer Ministro durante un período muy breve, del 4 de mayo al 5 de junio de 14.
Durante la Quinta República hay dos primeros ministros, que pueden definirse como técnicos, Georges Pompidou en 1972 y Raymond Barre en 1976, pero debido a la definición anterior de gobierno técnico, además en un contexto constitucional de semipresidencialismo, ni siquiera los dos gobiernos presididos por ellos pueden ser considerados como tales. En Grecia, en 2011, el gobierno de Papademos constituye una única excepción parcial ya que los ministros son representantes de los partidos, pero el gobierno en el que el primer ministro es un valioso economista con experiencia europea es apoyado por todos los partidos y, por tanto, como en el caso italiano , bastante independiente de ellos.
¿Cómo se explica el caso italiano y por qué nos encontramos en esta situación? –Recuerdo las cuatro condiciones que facilitan un gobierno interino: la existencia de un Jefe de Estado que sea efectivamente un poder neutral; la ausencia de instituciones tradicionales no electivas, como la monarquía; la ausencia de una mayoría parlamentaria en un contexto constitucional parlamentario; la impracticabilidad de soluciones como gobiernos minoritarios o “gobiernos de administración ordinaria” debido al predominio de concepciones mayoritarias sobre concepciones consociacionales.
Respecto a esta última condición, podemos observar una paradoja y ver cómo no existió en Italia hasta 1992. De hecho, antes de esa fecha tuvimos tanto gobiernos minoritarios como gobiernos de administración ordinaria, todos muy breves, con una duración media inferior a 5 meses Básicamente, tanto en otras repúblicas parlamentarias como en Italia hasta 1992 no había necesidad de resolver los problemas existentes sin el 'retroceso' de los partidos que caracteriza a un gobierno interino.
La presencia simultánea de un partido de mayoría relativa (la Democracia Cristiana), condenado a gobernar, y de una izquierda (el Partido Comunista), a la que se le negaba esa posibilidad (de gobernar), hacía imposible la hipótesis de un gobierno técnico: la distancia de valores y políticas entre los dos partidos principales no permitían ese acuerdo de facto. Pero paradójicamente posibilitó gobiernos minoritarios o de gobierno ordinario en los que la oposición aceptaba la solución sin participar indirectamente en ella, como es necesario en el gobierno interino.
El mecanismo subyacente que permite un gobierno interino es simple: los partidos que apoyan al gobierno son incapaces de tomar las decisiones necesarias porque saben que las pagarán con una derrota electoral; deben tomarse decisiones económicas o de otro tipo; el jefe de Estado empuja a la oposición a aceptar compartir esas posibles decisiones; la oposición acepta ese compartir que, en su beneficio, implica la renuncia del gobierno. Esto no significa una suspensión de la competencia en el parlamento, porque las diferencias de opinión siempre se subrayan y se ponen en conocimiento de la opinión pública. Esto sólo significa aceptar una cierta medida de autolimitación responsable del conflicto político.
Por qué nos encontramos en esta situación, o por qué después de 1992 hay gobiernos técnicos con Ciampi y Dini en un contexto de profundo cambio partidario, que facilitó esa renuncia temporal a expresar gobierno, al tiempo que permitió tomar las decisiones políticas necesarias en esos años • La duración media de esos gobiernos, 11 meses, es muy similar a la duración media de los otros gobiernos italianos anteriores a 1992, aproximadamente un año.
El gobierno de Monti, entonces, presenta una característica diferente que conviene destacar y lo acerca al gobierno griego encabezado por Papademos. Nació en un contexto de ruptura de una coalición de gobierno (escisión de Fini y un intento de inducir a Berlusconi a renunciar en 2010) y la deslegitimación más amplia del gobierno, poco dispuesto, si no totalmente incapaz, de tomar decisiones impopulares en presencia de un fuerte amenaza económica externa percibida como vital. Más precisamente, el gobierno de Berlusconi ya estaba debilitado frente a la mayoría que surgió de las elecciones de 2008. Lo que se suma en el verano de 2011 es la amenaza externa de carácter económico.
Pero es igualmente bien sabido que este es precisamente el factor de cambio político interno más poderoso que se conoce en la historia. Por ejemplo, se puede recordar que un fenómeno histórico del pasado, como la formación de estados nacionales, es el resultado de guerras prolongadas: los cambios internos profundos son causados por eventos externos percibidos como amenazas vitales.
Pero, ¿por qué Berlusconi está debilitado y deslegitimado y en el verano de 2011 su gobierno es incapaz de reaccionar con prontitud y eficacia?Si descontamos los problemas del propio líder y la consiguiente campaña de prensa que lo deslegitima, la respuesta más frecuente atribuye a los partidos responsables de la situación que ha surgido, los mismos partidos que luego aceptaron el gobierno interino. Sobre todo, el profundo descontento de los ciudadanos y la consiguiente deslegitimación del gobierno se explica por la fragmentación partidaria y el consecuente alto nivel de conflictividad.
En apoyo de esta explicación recordamos las divisiones en la mayoría: el conflicto Berlusconi/Fini y la salida de una parte del PDL, luego FLI, como a finales de 1994 habían sido los problemas con la Liga y la consiguiente dimisión de Berlusconi. que había llevado al gobierno de Dini; la misma fragmentación que aumenta y exacerba la competencia con una acción de deslegitimación recíproca de los partidos que repercute en las actitudes de los ciudadanos, produciendo mayor insatisfacción, la consecuente conexión insatisfacción/fragmentación partidaria.
Sin embargo, cabe señalar que esta explicación es al menos parcial y, en todo caso, no resiste un escrutinio comparativo. De hecho, si la fragmentación partidaria fuera una buena explicación, debería aplicarse a otros casos de alta fragmentación en los que también deberíamos encontrar una alta insatisfacción ciudadana. Pero si miramos los datos relativos a este aspecto, es decir, las encuestas de satisfacción/insatisfacción de los ciudadanos en varios países europeos, vemos que no es así. Esto se puede ver, por ejemplo, en el caso de Polonia, que tiene un sistema de partidos muy fragmentado y una insatisfacción relativamente menor. Además, incluso considerando solo el caso italiano, después de 1994, vemos un crecimiento de la fragmentación, pero también un crecimiento de la satisfacción que no aumenta, debido a las expectativas suscitadas por el gobierno de Berlusconi de 1994. Por lo tanto, la asociación de fragmentación e insatisfacción partidaria no está probado en absoluto.
Entonces, ¿cómo explica el alto nivel de insatisfacción de los ciudadanos en Italia, que convierte inmediatamente en problemática cualquier situación de crisis económica y crea una verdadera emergencia que requiere la intervención extraordinaria del Jefe de Estado? Tenemos que mirar hacia otro lado, como subrayé al principio, y el razonamiento de Bruno Visentini sobre la capacidad de gobernar nos ayuda en este sentido.
De hecho, si consideramos los datos del Banco Mundial sobre la efectividad de los gobiernos y los de Transparencia Internacional sobre la corrupción y, al mismo tiempo, los datos sobre la insatisfacción tanto en Italia como en varias otras democracias, vemos que hay una fuerte asociación entre eficacia y corrupción, por un lado, e insatisfacción por el otro. En definitiva, la insatisfacción también se explica mejor a nivel comparativo por la percepción negativa que tienen los ciudadanos de los niveles de corrupción y el nivel de ineficacia gubernamental existente en un país con este tema.
Se puede precisar que la efectividad del gobierno es medida por el Banco Mundial con referencia a la calidad de los servicios públicos, la calidad de la administración pública y su grado de independencia de las presiones políticas, la calidad en la formulación e implementación de políticas y, por último, la credibilidad de los compromisos gubernamentales con respecto a las políticas Los datos, por un lado, se basan en evaluaciones de expertos de los países y, por otro, en encuestas realizadas por institutos nacionales o internacionales. En resumen, este índice se esfuerza por capturar y medir la capacidad del estado para implementar políticas sólidas. Además, el Índice de Corrupción de Transparencia Internacional mide la existencia percibida de corrupción en un país.
Conclusiones. ¿Qué escenarios futuros? – La politización de los poderes neutrales y la neutralización de los poderes políticos (por un lado, el Jefe de Estado, la alta burocracia y el poder judicial; por otro, los partidos) y el gobierno interino tienen un sentido profundo: el ciudadano busca el bien gobierno y lo acepta de poderes neutrales o neutralizados (el gobierno de los técnicos) porque estos responden mejor a su pregunta.
Esta explicación también responde a la pregunta de por qué el gobierno de Monti es popular a pesar de todo. También está claro en qué consistió el fracaso del gobierno de Berlusconi: una propuesta política que, basada en la hipótesis de la eficiencia y el buen gobierno, quizás también interpretada a través de una democracia mayoritaria y con aspectos de corrupción, al final sin embargo no mantiene su promesa central original, también como resultado de la crisis económica mal gestionada.
Finalmente, gracias a esta explicación también queda claro cuál es uno de los problemas básicos de la democracia ante la crisis económica. Más precisamente, una democracia puede resistir frente a la crisis económica no sólo porque ya no existen alternativas políticas no democráticas (ver el caso argentino hace unos diez años), sino sobre todo si dispone de reservas de ciudadanos ' confianza para la cual una capacidad de respuesta a corto plazo se puede combinar con un mediano plazo. Es decir, la incapacidad del gobierno para atender de manera inmediata los problemas y necesidades de los ciudadanos se ve mitigada por la confianza de los ciudadanos en que se toman las decisiones adecuadas y que tendrán sus efectos positivos en el mediano plazo.
El caso italiano ha mostrado una baja presencia de esta confianza básica y esto se debe, como hemos visto, no directamente a los partidos y su fragmentación, sino a una baja percepción de la eficacia del gobierno ya una importante corrupción. Estos factores se encuentran en todas las democracias, aunque Italia ha dado una respuesta peculiar con los gobiernos técnicos.
Los escenarios a corto plazo – La renuncia de los partidos, garantizada por el Jefe de Estado, sólo puede ser temporal, un año, un poco más o un poco menos. Una renuncia por más tiempo sería insostenible frente a los ciudadanos y, en todo caso, no Sería inevitable que los 'expertos' asumieran paulatinamente su propia autonomía, desligándose de la protección del presidente. Esto haría imposible la continuación de tal gobierno interino. Además, esa autolimitación del conflicto entre los partidos mayoritarios daría una ventaja competitiva a los partidos menores y radicales, que pueden jugar en un declarado 'cuanto peor, mejor'. Contando con el descontento de amplios sectores de la sociedad, esos partidos pueden esperar un crecimiento en el apoyo electoral, especialmente si habían perdido respaldo por ser corresponsables del estancamiento en la toma de decisiones del gobierno anterior. Pero esos mismos líderes radicales deben realmente esperar el éxito de los técnicos, sin los cuales ellos mismos se verían abrumados por el colapso económico del país.
Escenarios a medio plazo –Esta experiencia ha colocado a los partidos, parlamentarios y dirigentes en la posición de contralores del gobierno, les ha dado un papel más acentuado en el proceso de rendición de cuentas, es decir, se puede imaginar un gobierno integrado siempre por técnicos y partidos parlamentarios que son, por un lado, más cerca de los ciudadanos y, por otro, los verdaderos controladores del gobierno.
En el pasado se pensó que ese era un círculo imposible de cuadrar porque así faltaría la traducción, la mediación de las partes que luego convenciera a la sociedad civil de la necesidad de políticas decisivas. En cambio, en esta nueva situación los partidos serían 'únicamente' los controladores del gobierno y podrían radicalizarse expresando las demandas ciudadanas con mayor claridad y sin excesiva mediación.
Si volvemos a pensar en El gobierno con el que sueño, un texto de Bruno Visentini de 1992, es decir, al comienzo de una nueva etapa de la democracia italiana, encontramos cuatro propuestas de gobernanza formuladas por él: un primer ministro político, expresión del partido o coalición que saldrá victorioso de las próximas elecciones, que propone al Presidente de la República , con independencia del , sus ministros para realizar con ellos los programas; ministros sin partido que tienen relaciones únicamente con comisiones y grupos parlamentarios; voto de confianza parlamentario a un gobierno así formado sobre algunos puntos programáticos de dirección y compromiso sin indicaciones de medidas específicas; función de control y posible aprobación del Parlamento sobre las medidas presentadas por el gobierno.
Quizás en los años en que se formuló esta propuesta aún estaba desactualizada e inviable. En la coyuntura actual, en cambio, aceptar tal propuesta quitaría la incertidumbre a los futuros gobiernos. Ya no sería necesario un Monti bis. En cambio, podríamos tener ese gobierno competente y eficaz que los ciudadanos -como vimos anteriormente- piden y que Europa y los mercados también agradecerían, sin ponernos en situaciones excepcionales que no se pueden repetir ni extender.
Veremos que pasa. Puede ser que de la quiebra de Berlusconi y del desafío al buen gobierno estén surgiendo innovaciones fundamentales para la democracia y que Italia haya sido el laboratorio involuntario de ello.
