Depășirea tensiunilor politico-instituționale care au caracterizat Italia în ultimele paisprezece luni deschide noi perspective de creștere economică și relații de cooperare cu autoritățile europene. În acest sens, recenta atribuire a Economiei membrului italian desemnat – Paolo Gentiloni – pentru noua Comisie Europeană este un semnal important. Cu toate acestea, aceste perspective promițătoare nu se vor traduce automat în progres real. De exemplu: perimetrul portofoliului de Economie alocat lui Gentiloni este diferit de cel pentru Afaceri Economice ținută în vechea (și încă funcțională) Comisie de Pierre Moscovici; mai presus de toate, Abilitățile lui Gentiloni sunt mai limitate decât cele atribuite lui Valdis Dombrovskis ca vicepreședinte executiv desemnat cu responsabilitate pentru unul dintre cele trei domenii de conducere (mai exact Economia) care sunt considerate cruciale de noua Comisie. Faptul că Dombrovskis trebuie să îndeplinească o funcție de coordonare și – dar nu numai – cu privire la perimetrul de acțiune al lui Gentiloni arată cât de mult Este important ca Italia să nu forțeze obligațiunile europene și care - în același timp - știe să exploateze numeroasele oportunități deschise de orientările generale ale noii Comisii. Aceste orientări sunt, de altfel, bine exprimate în programul întocmit de noul președinte al Comisiei, Ursula von der Leyen, cu ocazia numirii acesteia de către Parlamentul European.
Considerații analoge și complementare se aplică acțiunii guvernului italian. Pentru a consolida creșterea economică efectivă a Italiei, noua coaliție guvernamentală dintre Mișcarea Cinci Stele (M5S) și Partidul Democrat va:
- depășirea conflictului intern latent, evitând astfel reproducerea climatului preexistent de incertitudine politică sub forme noi;
- lansează un eficient manevra economica care stimulează dezvoltarea durabilă pe termen scurt și mediu-lung și care este, în același timp, compatibil cu angajamentele europene și cu o centralitate redobândită a Italiei în Uniunea Europeană (UE).
În această Notă mă voi concentra asupra celui de-al doilea punct, păstrând problemele pe termen scurt separate de cele pe termen mediu-lung, care, în realitate, sunt, de asemenea, puternic împletite.
CUM AJUSTE ITALIA LA MANEVRA BUGETARE
Să începem de la termen scurt, cu referire la următoarele termene limită pentru adoptarea Legii bugetului pe anul 2020.
Ajustările implementate în iulie anul trecut de guvernul M5S-Lega pentru a bloca procedura europeană pentru dezechilibre excesive ale bugetului italian în raport cu datoria publică (vezi legea de ajustare bugetară aferentă) au restabilit condițiile pentru raportul deficit public/PIB. la sfârșitul anului 2019 se situa în jurul pragului de 1,9% (conform estimărilor guvernamentale) sau 2% (conform celui al Comisiei). În orice caz, acestea au fost valori apropiate de cele indicate în Legea bugetului pe anul 2019 (aprobată în decembrie 2018). Rezultatul părea a fi realizabil chiar și în prezența unei rate de creștere a PIB-ului italian de mai puțin de 0,5%.
Este foarte probabil ca, la finele anului în curs, această prognoză să se dovedească prea prudentă datorită a doi factori care nu pot fi incluși în manevra de ajustare bugetară: utilizarea efectivă a celor două intervenții emblematice, lansate de guvernul anterior. (“Venitul de bază"Și"100 parts”), se traduce în cheltuieli mai mici decât creditele pentru 2019; veniturile provenite din evenimente irepetabile și - mai ales - din impozite indirecte (TVA) datorită introducerii fabricarea electronică, înregistrează creșteri puternice. La jumătatea lunii iulie 2019, Biroul Parlamentar de Buget estimase, pe baza acestei dinamici și a tendinței de încetinire a ritmului de creștere, că raportul deficit public/PIB pentru 2019 ar putea suferi scăderi suplimentare, stabilindu-se la 1,8% din PIB.
Pe parcursul verii, așteptările privind cheltuielile guvernamentale mai mici și veniturile mai mari s-au consolidat. Cele mai recente estimări prevăd o scădere a cheltuielilor de aproximativ 5 miliarde EUR și o creștere a veniturilor de aproximativ 2,5-3 miliarde EUR. De adăugat că aceleași ajustări macroeconomice descrise mai sus, combinate cu rezultatele alegerilor europene de la sfârșitul lunii iunie și cu revenirea așteptată la politici monetare foarte expansive ale Băncii Centrale Europene (BCE), acestea declanșaseră deja reduceri ale structurii ratelor dobânzilor la valorile mobiliare italiene a datoriei publice în iulie anul trecut; această tendință a suferit o nouă accelerare odată cu lansarea modelului nou guvern. Prin urmare, este rezonabil să ne așteptăm ca, dacă BCE reia politicile monetare neconvenționale în măsura așteptată de participanții de pe piață, până la sfârșitul anului 2019 cheltuielile financiare pentru deservirea datoriei publice italiene vor scădea cu aproximativ 500 de milioane de euro comparativ cu prevederile Legii bugetare trecute.
Cu excepția schimbărilor senzaționale din partea administrației Atu pe tema comerţului internaţional şi a guvernului britanic pe tema Brexit, ultimele luni ale anului 2019 vor marca o încetinire a economiilor din zona euro. Având în vedere că – tot ca urmare a acestei încetiniri – ritmul de creștere a PIB-ului italian pentru 2019 va fi mult mai mic decât previziunile guvernului trecut (se va stabili, cel mult, în jur de 0,1%), considerentele anterioare duc la susținere. Acea raportul deficit public/PIB al ţării noastre ar putea ajunge la 1,6% în anul curent.
Despre Nota de actualizare a Documentului Economic si Financiar (NADEF) pe care noul guvern italian va trebui să-l prezinte Comisiei Europene până la sfârșitul acestei luni septembrie, acest raport ar trebui să fie suficient pentru a-și îndeplini angajamentele asumate pentru 2019 față de UE. În plus, dacă ar fi posibil să se raționeze legislația neschimbată, „efectele de tragere” care rezultă ar trebui să garanteze și realizarea acestei Reducerea cu 0,6% a raportului deficit structural/PIB pentru 2020 care a fost solicitat de Comisia Europeană pentru abordarea treptată a Italiei a obiectivului său pe termen mediu (MTO) și care face parte din angajamentele asumate de guvernul trecut față de UE în iulie anul trecut. În plus, previziunea plauzibilă a unei noi scăderi a ratelor dobânzilor la titlurile de datorie publică italiene de diverse scadențe și a unei rate de creștere pozitivă - deși moderată - a PIB-ului pentru noul an (0,4% în previziunile Oficiului Parlamentar de Buget) ar trebui să permită stabilirea în Italia de un raport deficit public/PIB pentru 2020 - cu legislație neschimbată - de aproximativ 1,2%.
3. CUM SE VOR SCHIMBA NUMERELE
Acest cadru de aparentă reechilibrare fiscală este, totuși, nerealistic. În primul rând, chiar dacă ar fi implementat în termenii expuși mai sus, ar fi parțial deoarece ar „uita” problema datoriei publice italiene. În plus, este de facto imposibil de fezabil, deoarece ar trebui să se bazeze pe politici fiscale pasive și restrictive (majorarea totală a cotelor de TVA fără stimulente pentru ieșirea din situația actuală de stagnare) care ar avea un impact recesional pe termen scurt asupra economiei italiene și care, în orice caz, nu ar fi compatibil cu aranjamentele noului guvern.
Prin urmare, este vorba de redefinirea cadrului conturat prin introducerea a cel puțin trei factori suplimentari:
- Scăderea raportului deficit public/PIB în 2019 nu va duce la o scădere corespunzătoare a raportului datorie publică italiană/PIB, întrucât cele 18 miliarde de euro preconizate în Legea bugetului pentru 2019 ca urmare a vânzării de acțiuni publice vor fi lipsă bunuri mobile (17 miliarde) și imobile (1 miliard); care a suferit de două ori deschiderea unei proceduri de încălcare a dreptului comunitar pentru datorie publică excesivă (noiembrie 2018 și iunie 2019), Italia va fi obligată să elaboreze o strategie credibilă pentru reducerea treptată a raportului datorie publică/PIB în legea bugetară pentru 2020, fără a recurge la mijloace de denaturare (transferuri de acțiuni deținute de societăți publice de la Ministerul Economiei și Finanțelor – MEF – către Cassa Depositi e Prestiti, care este controlată de MEF).
- De la NADEF și, cu atât mai mult, în Proiectul Legii bugetului pentru 2020 (care va fi prezentat Comisiei Europene până la jumătatea lunii octombrie 2019), noul guvern italian va trebui să precizeze acoperirea alternativă la utilizarea clauzelor de salvgardare ceea ce, pentru 2020, prevăd majorări ale cotelor de TVA si niste accize pentru peste 23 de miliarde de euro; unul dintre punctele de calificare ale programului economic atât al vechiului cât și al noului guvern exclude, de fapt (în opinia noastră, prea stringent), activarea, chiar parțială, a acestor clauze.
- Chiar dacă încă generice, celelalte puncte calificative ale programului economic al noului guvern italian remiză intervenții pentru susținerea creșterii economice (reducerea „panei fiscale”, relansarea investițiilor publice, stimulente mai puternice pentru inovare și educație) și coeziunea socială (salariul minim, reducerea sărăciei) care va duce, în 2020, la scăderi ale veniturilor și creșteri ale cheltuielilor publice pentru o sumă estimată la cel puțin 15 miliarde de euro; trebuie remarcat, în acest sens, că o mare parte din acoperirea investițiilor publice și-a găsit alte utilizări în exercițiile financiare trecute și, prin urmare, ar trebui restabilită.
Confruntată cu o tendință de reducere a raportului deficit public/PIB de aproximativ 1,2% pentru 2020 (a se vedea mai sus), Italia riscă, prin urmare, să se confrunte o povară generală pentru soldurile sale bugetare de peste două puncte procentuale din PIB. În 2020, ca și în anii următori, o creștere a raportului deficit public/PIB care depășește (sau chiar se situează în jurul) pragul de 3% ar fi însă incompatibilă cu acordurile încheiate cu UE. Mai presus de toate, această creștere ar avea efecte și mai semnificative asupra raportului datorie publică/PIB: având în vedere nereducerea raportului menționat mai sus în 2019, în lipsa unor ajustări ad-hoc, dinamica sa de creștere ar fi confirmată și agravată și în următoarele ani și ar expune Italia la noi tensiuni din cauza excesului de datorie publică (cu riscul concret de a anula reducerea cheltuielilor financiare pe această datorie). Ceea ce ar pune sub semnul întrebării sustenabilitatea pe termen mediu a bugetului public italian.
4. INVESTIREA ÎN INOVAȚIE ȘI ÎN STAREA SOCIALĂ
Imaginea realistă pe termen scurt este, așadar, mult mai problematică decât ar sugera analiza ipotetică cu legislația neschimbată. Prin urmare, este inevitabil ca, fără a cădea în obiceiul de a reduce fără discernământ ceea ce a făcut guvernul anterior, noua coaliție să reducă dezechilibrele bugetului public pentru 2020 și anii următori. reducerea, pe cât posibil, a celor mai ineficiente creșteri ale cheltuielilor sau reduceri de impozite implementate în 2019 („Cotă 100”; tarif „plan” pentru o parte a lucrătorilor independenți sub pragurile de venit date; și așa mai departe).
Problemele care trebuie abordate capătă însă o importanță și mai mare dacă cadrul pe termen scurt, care tocmai a fost conturat și axat pe prezentarea Legii bugetului pentru 2020 și etapele pregătitoare ale acesteia, este legat de perspectivele pe termen mediu-lung.
Analize recente reafirmă că economia italiană și, în special, sectorul de producție pot conta pe companii de excelență care se află la frontierele internaționale ale inovației și care apără și consolidează cotele noastre în comerțul mondial. Cu toate acestea, astfel de companii au prea puțini imitatori naționali. Astfel, majoritatea companiilor italiene rămân necompetitive și pentru că sunt zdrobite de dimensiunile lor foarte mici, care sunt nepotrivite combinației dintre inovația tehnică și inovația organizațională impusă de noile traiectorii tehnologice. Așa se explică de ce economia noastră este un caz extrem al întârzierilor de inovare acuzate de întreaga UE și zona euro a Chinei și a Statelor Unite în ceea ce privește inteligența artificială și tehnologia digitală. Această dublă întârziere italiană (în ceea ce privește zonele internaționale non-europene și UE însăși) este principala cauză a dinamica stagnantă a productivității noastre medii a muncii și a altor forme de productivitate, care durează acum mai bine de douăzeci de ani și care creează o ruptură tot mai mare între subsetul limitat de companii italiene internaționalizate și corpul majoritar și înapoiat al companiilor naționale. Adăugându-se la o dinamică demografică negativă (îmbătrânire semnificativă a populației), productivitatea medie a muncii stagnantă implică faptul că Lipsa capacității de creștere economică a Italiei este un factor structural și nu accidental.
Prin urmare, este esențial ca noul guvern italian să modifice, cât mai curând posibil, un set sistematic și bine conceput de stimulente pentru inovare. În acest sens, recomandarea către noul guvern este alocarea eficientă a resurselor disponibile, stabilindu-se – de exemplu – legături strânse între componența noilor investiții publice și stimulentele pentru creșterea dimensională a companiilor private foarte mici și mici cu potențial inovator.
Deschiderea economiei italiene către inovare, care este o condiție esențială pentru reluarea creșterii pe termen mediu-lung, are totuși ca efect accentuarea – pe termen scurt și mediu – a vulnerabilităților sociale grave ale țării noastre. Deja astăzi rata de activitate, adică prezența activă pe piața muncii a ponderii (în scădere) a populației italiene de vârstă activă, este una dintre cele mai scăzute dintre țările avansate economic. În ciuda acestui fapt, rata șomajului italian, adică procentul celor care activează pe piața muncii, dar nu își găsesc un loc de muncă, este structural peste media europeană (în special pentru cele mai slabe grupuri de lucrători și, în special, pentru tineri; și pentru zonele mai marginale, cum ar fi sudul). Mai mult, italienii angajați au competențe nepotrivite producțiilor inovatoare, deoarece se laudă cu niveluri de educație și calificări mai mici decât media europeană și, cu aceeași educație, au specializări mai îndepărtate de competențele tehnice de frontieră. Rezultatul este că firmele italiene încearcă să compenseze calitatea scăzută a cererii și ofertei lor de muncă, prin strângerea salariilor băneşti, care – de altfel – sunt împovărate de un „tax wedge” ridicat, sau recurg la soluții pe termen scurt care accentuează ineficiențele structurale ale economiei noastre (locuri de muncă temporare și neprotejate). Nu este de mirare că, în această situație, Italia nu a corectat creșterile inegalități în distribuția venitului a avut loc în anii în care țările centrale ale UE și zona euro au început să adopte noi tehnologii inovatoare (începutul anilor nouăzeci); și a văzut creșterea fenomenului lucrătorilor „săraci” și a incidenței sărăciei absolute și relative ca urmare a polarizării în continuare între clasele cu veniturile cele mai înalte și cele mai scăzute în ultimii douăzeci de ani.
În prezența unor astfel de vulnerabilități, o introducere omniprezentă a proceselor inovatoare fără intervenții corective de politică socială ar avea efectul de a face o parte semnificativă a lucrătorilor actuali și mai ineficienți sau inutilizabili și de a agrava atât polarizarea, cât și marginalizarea veniturilor și căderea într-o anumită formă. de sărăcie a unor cote și mai mari din populația de vârstă activă și activă. Prin urmare, este esențial ca noul guvern italian creșterea investițiilor în educație și formare, reducerea „panei fiscale”, consolidarea luptei împotriva sărăciei, prevede noi protecții pentru veniturile și integrarea șomerilor. În orice caz, recomandarea care trebuie făcută este ca noul guvern să nu se limiteze la intervenții sporadice, ci să finanțeze o proiectare sistematică a reforma statului bunăstării. De altfel, trebuie depășită ideea tradițională conform căreia statul bunăstării ar trebui să intervină doar ex post pentru a proteja și reintegra segmentele de populație cele mai afectate de schimbările economice; în schimb, este vorba de a interveni și și mai ales ex ante pentru a pregăti și/sau adapta populația, în special dar nu numai tinerii, la transformările care au loc în procesele inovatoare.
5. FLEXIBILITATEA NU ESTE SUFICIENTĂ
Aceste considerații au cel puțin două implicații. În primul rând: acestea arată că, pe termen lung, gestionarea bugetului public italian nu poate fi o simplă întreținere sau o administrare obișnuită. Dacă se urmărește obiectivul de a face din Italia o țară competitivă capabilă de o creștere durabilă într-unul dintre cele mai avansate domenii ale economiei internaționale (UE), este necesar să se prevadă o schimbare radicală a compoziției cheltuielilor și veniturilor publice și să fie pregătit să-și gestioneze impactul împotriva intereselor proprii. Numai așa se va putea construi o societate deschisă inovațiilor economice și centrată pe echitate (egalitatea de șanse în sens substanțial). În al doilea rând: aceleași considerente arată că, pe termen scurt, problemele bugetului italian nu pot fi abordate în mod eficient dacă combinația deja dificilă de stimuli de creștere și ajustări de echilibru este separată de obiective și intervenții pe termen mediu-lung aferente. Creșterile cheltuielilor publice și/sau reducerile de impozitare trebuie să devină piese ale unui plan mai larg, care își găsesc complementul în „reduceri” ineficiente din punct de vedere social și economic ineficiente ale cheltuielilor publice în comparație cu societatea mai inovatoare și mai echitabilă pe care ne referim să o construim în mediu. la termen lung.
Cele două implicații menționate pot părea vizionare. Cu toate acestea, ele au cel puțin trei consecințe foarte concrete atât la nivel național, cât și la nivel european.
La nivel național, rezultă că declinul economic și social italian poate fi oprit doar dacă se admite că, în perioada extraordinară de dezvoltare economică rapidă de după cel de-al Doilea Război Mondial (1952-1979) și - mai ales - în deceniul următor. , a existat o acumulare și s-a cristalizat poziții de anuitate protejate care nu mai sunt sustenabile astăzi în ceea ce priveşte nivelul şi componenţa datoriei publice şi coeziunea socială. Gestionarea neobișnuită a bugetului public trebuie să reducă aceste chirii prin implementarea unor intervenții punctuale și concrete, care să fie capabile să afecteze numeroasele ineficiențe atât publice, cât și private.
Cele două consecințe la nivel european se referă însă la riscul utilizării unei modalități ușoare, dar distorsionate de a lega problemele pe termen scurt și cele pe termen lung: căutarea „flexibilității” fiscale în locul acordurilor stricte cu respectarea normelor europene.
Analiza anterioară clarifică faptul că, pentru noul guvern italian, ar fi aproape imposibil de conciliat relansarea creșterii durabile pe termen mediu-lung și ajustările treptate ale datoriei noastre publice fără cooperarea europeană care să facă posibilă gestionarea, în pe termen scurt, o parte din cheltuielile financiare care decurg din eficienta programe de investiții publice pentru reforma - de exemplu - a sistemelor noastre educaționale sau pentru crearea - de exemplu - a infrastructurii intangibile pentru inovarea afacerilor noastre.
Această cooperare poate duce, totuși, la două strategii alternative:
- instituțiile europene acordă țării noastre marje de flexibilitate fiscală, adică slăbesc constrângerile cu privire la creșterile temporare ale raportului deficit public/PIB peste traiectoria de convergență către obiectivul pe termen mediu (OTM), fara nici o evaluare si nici un control centralizat in ceea ce priveste alocarea excesului de cheltuieli sau reducerea veniturilor dar si fara a lua vreun angajament de sprijin viitor in cazul unor situatii de urgenta in bugetul nostru public;
- Italia este de acord cu instituțiile europene un program multianual de reforme și investiții și acceptă verificări periodice centralizate privind implementarea treptată a acestui program, în schimbul obținerii unei finanțări centralizate care nu cântăresc în totalitate bugetul acestuia atâta timp cât programul este implementat conform acordurilor încheiate și în forme compatibile cu un plan comun și explicit pe termen mediu-lung.
Prima strategie, care tinde să fie preferată de orice coaliție politică națională, deoarece nu impune restricții asupra alegerilor sale fiscale, este foarte periculoasă. Se traduce prin utilizarea flexibilității pentru angajamentele publice pe termen scurt care, așa cum sa întâmplat în Italia în anii trecuți, poate ignora punerea în aplicare a investițiilor și reformelor cerute de planul pe termen mediu-lung fără sancțiuni imediate. Rezultatul este că, odată epuizate marjele acordate de instituțiile europene, țara (în cazul Italiei) s-ar afla cu dezechilibre agravate în bugetul său public și - prin urmare - cu constrângeri și mai stricte pentru relansarea creșterii durabile a termen lung. Strategia (ii), care pe termen scurt pare politic mai costisitoare deoarece presupune un transfer (deși partajat și temporar) al suveranității naționale, invers reprezintă o oportunitate de a transpune managementul bugetului public într-un set de elemente în concordanță cu un proiectare pe termen lung susținută cel puțin parțial de instituțiile europene.
Obiecția, care poate fi înaintată față de concluzia tocmai sugerată și care ne conduce la a doua consecință la nivel european, este că prima strategie ajunge să slăbească normele fiscale actuale și denaturante ale UE și ale zonei euro, în timp ce a doua strategie acceptă și legitimează pe deplin aceste reguli. Prin urmare, „flexibilitatea” fiscală ar avea un impact pozitiv nu atât din cauza efectelor sale pe termen scurt asupra bugetelor publice naționale, cât și din cauza faptului că ar acționa ca o cale de a slăbi regulile și de a consolida cooperarea între țări pe termen lung.
O astfel de obiecție riscă să producă efecte negative nedorite, dar grave. Este adevarat ca normele fiscale europene prezintă probleme semnificative și pot fi mult îmbunătățite; și într-adevăr este urgent să începem o reflecție în această direcție. Cu toate acestea, valabilitatea acestor reguli reprezintă lipiciul care asigură coexistența dintre o politică monetară centralizată și o anumită formă de coordonare instituțională între politicile fiscale descentralizate, adică naționale. O relaxare pură și sistematică a regulilor fiscale ar duce la deresponsabilizarea instituțiilor europene față de dezechilibrele fiscale acumulate la nivel național, în sensul că țările cu datorii publice mari s-ar trezi expuse evaluării și sancțiunii volatile a investitorilor de piață fără nicio protecție instituțională europeană.
Această perspectivă amenințătoare nu este teoretică, dar sa manifestat deja în recenta reformă a Mecanismului european de stabilitate (MES). După ce au favorizat multă vreme reguli fiscale europene stricte (odată cu înăsprirea Pactului de stabilitate și creștere), țările mai riguroase din zona euro se îndreaptă acum către acordarea marje tot mai mari de flexibilitate fiscală în favoarea celor mai fragile țări. Așa cum sa reieșit la reuniunile din decembrie 2018 și iunie 2019 ale Eurogrupului și Eurosummit-ului, totuși, aceste țări cer în schimb o regulă de restructurare cvasi-automată a datoriilor suverane pentru statele membre, care sunt apoi nevoite să activeze programe europene de ajutor la MES. Noua strategie constă astfel în plasare fiecărui stat membru aflat în dificultate responsabilitatea deplină și toate sarcinile care decurg din dezechilibrele fiscale persistente ale acestuia.
