Como aumentar a qualidade dos projetos infraestruturais para a revitalização do país e, concretamente, o que o Governo faz e pretende fazer para relançar os investimentos em obras públicas e infraestruturas. O professor Andrea Gilardoni, professor da Universidade Bocconi e especialista no assunto, conversou sobre o assunto com dois supertécnicos como Raffaele Tiscar (secretário adjunto do Gabinete do Primeiro Ministro) e Alessandra dal Verme (executiva sênior do Ministério de Economia e Finanças , MEF), que intervirá na quarta-feira, 30 de setembro, no workshop de Roma promovido pelo QPLab no Auditório da Via Veneto. Aqui está o que emergiu da entrevista-entrevista.
GILARDONI – Partilha da ideia de que muitas vezes no nosso país existem abundantes recursos financeiros para obras e infra-estruturas que não conseguimos gastar por falta de capacidade de propor Projectos de Qualidade?
VERME TISCAR-DAL – “Essa é uma crença firme, que decorre da experiência de financiamento de infraestrutura e dos resultados observados. Vejamos os dois aspectos: programação e recursos (adequação e certeza) e capacidade de gasto. programa – Antes mesmo de falar em projetos de qualidade, precisamos abordar a questão de que nossa administração não se coloca na perspectiva do “planejamento de qualidade”. Trivialmente:
a) Conhecimento dos territórios e necessidades;
b) Definição de objetivos;
c) Planeamento das intervenções. Quanto mais correta for a programação, mais é verificável se e quanto o projeto corresponde aos objetivos, ou seja, o grau de eficácia. É neste contexto que deve surgir o melhor projeto, ou seja, aquele com a solução de desenho mais adequada para responder aos objetivos com limitação de despesas, num justo equilíbrio entre o resultado esperado e o custo de construção”.
GILARDONI – Permanece o problema dos recursos, sua adequação-certeza e capacidade de gasto: o que você acha?
TISCAR-DAL VERME – “A definição da abundância ou não de recursos depende dos objetivos de infraestrutura do país em apoio às políticas setoriais.
Digamos que eles são abundante se você comparar com orçamento. Do ponto de vista financeiro, tal é evidenciado pelo facto de face às previsões definidas anualmente no DEF, o dispêndio real com investimentos de capital ser inferior ao estimado e apresentar uma tendência decrescente. Existe na conta do ativo uma massa de resíduos perecíveis referentes a alocações de capital que não foram despendidas e só podem ser repassadas ao orçamento se as obras forem executadas com a apresentação dos SALs.
No entanto, não se deve subestimar o problema do financiamento dos recursos destinados à infraestrutura. Nos últimos anos, mais evidentemente a partir de 2008, os recursos já atribuídos a infraestruturas têm sido utilizados para fazer face a manobras das finanças públicas e a necessidades financeiras diversas, incluindo das regiões e autarquias locais. Além disso, houve uma alteração no regime contabilístico das hipotecas para financiamento de obras públicas e, a partir de 2007, o Estado teve de contabilizar o impacto no défice da utilização das contribuições de longo prazo destinadas a obras de infra-estruturas, abrandando fortemente reduzir a possibilidade de utilização das contribuições plurianuais já previstas na lei. As margens do pacto de estabilidade interna diminuíram também para as Regiões e autarquias locais, comprometendo a possibilidade de realização de investimentos.
Podemos assim dizer que uma componente que tem minado a capacidade de gasto do país tem sido também a falta de certeza de recursos para um período plurianual adequado ao planeamento e execução dos investimentos e a reprogramação contínua dos recursos já finalizados, permitindo a atribuição de recursos de forma totalmente extemporânea aos diversos trabalhos solicitados de tempos em tempos, mas sem serem realizados. O Anexo de Infraestruturas, até 2014, continha uma lista interminável de projetos no valor de mais de 240 bilhões de euros, também desde a década anterior. Nesse contexto, perdeu-se a capacidade de produzir e avaliar projetos tecnicamente sustentáveis, sob todos os pontos de vista”.
GILARDONI – Sem dúvida sua análise é aceitável, mas quais são as características de um Projeto de Qualidade? Quais são os principais fatores que tornam um projeto de infraestrutura aceitável do ponto de vista social, econômico e financeiro?
VERME TISCAR-DAL – “Um “projeto de qualidade” deve:
– responder aos objetivos em grau adequado e, portanto, ser considerado prioritário em relação aos recursos setoriais disponíveis;
– ser financeiramente sustentáveis, ou seja, o plano económico e financeiro deve ser equilibrado tendo em conta a contribuição pública e a capacidade de remunerar o capital investido com receitas;
– ser a solução de projeto mais adequada em relação ao custo e duração das obras. Neste momento, para o país, os projectos “frugais” de curta/média duração devem ser prioritários, dando maior certeza de calendário e possibilidade de resposta ao objetivo programado. Salvaguardando assim projectos específicos estratégicos de longo prazo como a extensão da rede ferroviária de alta velocidade e a construção de obras de ligação com os corredores europeus que, financiados por lotes de construção, devem ainda ser seguidos com procedimentos rigorosos em todas as fases indicadas do cronograma para evitar o alongamento dos prazos de construção e a explosão de custos, já elevados pela complexidade das obras.
– ser acompanhado de um "anúncio de qualidade" e um "contrato de qualidade", para evitar ao máximo disputas e interrupções de trabalho que prolonguem a duração do cronograma e aumentem o custo".
GILARDONI – A nível europeu, procura-se a qualidade das obras e infraestruturas, entre outras coisas, através da formalização da Análise Custo-Benefício para a seleção de prioridades, maior atenção nos códigos aos aspetos técnicos em detrimento dos burocráticos, a difusão dos mais virtuosos nas administrações públicas, o envolvimento formal das populações locais nos processos de tomada de decisão. Esta é a receita para a Itália também? Que intervenções de reforma são necessárias para aumentar a qualidade do planejamento e projeto das obras?
VERME TISCAR-DAL – “Os decretos legislativos n. 228 e n. 229 de 2011 que decorrem da delegação do artigo 30 da lei estadual de contabilidade n. 196 de 2009, já previa que os investimentos relativos a obras públicas se enquadram e se concretizam num processo virtuoso que visa a maximização de resultados em termos de produtividade de gastos e alcance de objetivos. Nesse sentido, os decretos dispõem:
– A preparação até 30 de Outubro de cada ano do Documento de planejamento plurianual (DPP), que contém os objetivos setoriais e é elaborado de acordo com as diretrizes contidas no DPCM de 3 de agosto de 2012;
– A avaliação ex ante das necessidades e das obras individuais, também através da análise custo-benefício e da utilização de indicadores adequados para representar o grau de cumprimento dos objetivos;
– A seleção das obras que acedem a financiamento com os recursos disponíveis; Acompanhamento do andamento das obras, para acompanhar, em termos de finanças públicas, a evolução real da despesa bem como para apoiar também a fase de planeamento, eventualmente redefinindo os recursos não use;
– A avaliação ex post dos trabalhos para verificar os resultados e as causas dos desvios e implementar possíveis medidas corretivas.
O DPP constitui o momento de síntese entre os objetivos do setor, as intervenções previstas, os recursos disponíveis e contém todos os documentos de planeamento do setor, incluindo o programa e os contratos de investimento com as principais entidades adjudicantes (por exemplo ANAS e RFI).
Assim, a intervenção da reforma regulatória já ocorreu, ao nível da lei e da regulamentação detalhada.
Nesta altura, importa fazer um esforço ao nível das administrações públicas para que tudo isto seja concretizado, recuperando a capacidade do país para investir e criar infra-estruturas produtivas, racionalizando a despesa e maximizando os seus efeitos positivos na economia.
Neste sentido, todas as obras submetidas à CIPE para contratos de financiamento e investimento deverão em todo o caso ostentar, desde já, no âmbito da investigação preliminar, das intervenções individuais, a análise custo-benefício, indicadores de produtividade, um prazo rigoroso cronograma e métodos de monitoramento para acompanhar o início da obra e o andamento das obras planejadas”.
GILARDONI – Vamos ver agora o que pode ser feito para simplificar e racionalizar procedimentos
VERME TISCAR-DAL – Certamente é um tema recorrente há anos e que deve ser enfrentado em conjunto com a implementação da nova diretiva europeia de contratação pública, que por si só sugere ditar menos regras detalhadas e mais princípios gerais que possam ser estabelecidos em licitações e contratos.
Em todo o caso, é necessário intervir para evitar o aumento de custos e o prolongamento anormal dos prazos de execução das obras, sobre algumas questões críticas que se repetem constantemente em quase todas as empreitadas de obras:
– a) Descontos de leilão entre 30 e 50% do valor a concurso, indicativos de projeto pouco fiável e de avaliação incorreta dos custos, ou de desconto que não pode ser concretizado para a adequada execução do projeto;
– b) Avaliações de variantes funcionais à recuperação dos descontos de leilão, ou necessárias à substituição de um desenho à partida deficiente;
– c) Reservas de montantes ainda superiores ao valor da obra ou ao SAL acumulado;
– d) Pouca possibilidade de intervenção da estação contratante em casos de suspensão das obras por dificuldades financeiras dos empreiteiros, incluindo casos de falência;
– e) Aumento anormal dos custos do anteprojeto ao projeto final e extensão da duração até atingir a década de finalização do projeto final;
– f) Concursos e contratos não devidamente definidos em termos de obrigações e responsabilidades;
– g) Impossibilidade de exclusão de empresas que tenham demonstrado em concursos anteriores falta de fiabilidade para o bom andamento dos trabalhos e que tenham repetidamente dado origem às situações acima indicadas.
GILARDONI - Em essência, qQual é a estratégia do Governo para relançar o investimento em obras e infra-estruturas?
VERME TISCAR-DAL – “Do ponto de vista técnico, de acordo com o DEF, o MIT (Ministério das Infraestruturas e Transportes) vai apresentar ao DPP (Documento Plurianual de Planeamento) os já previstos programas setoriais que devem ser implementados, como o plano portuário e logística , definindo com maior precisão as intervenções a financiar.
Seria necessário fornecer recursos substanciais de longo prazo, mesmo a partir de 2018, para garantir o lançamento de um ciclo de planejamento adequado e o início das obras que poderão avançar nos anos seguintes.
No futuro imediato, seria útil concluir rapidamente obras já iniciadas com financiamento disponível e exequível em pouco tempo, dar prioridade a projetos de municípios já contratados e parados, projetos que resolvem gargalos em áreas metropolitanas ou entroncamentos importantes ou mesmo problemas críticos de manutenção do terreno, com o objetivo de prevenir danos maiores.
Nessas frentes, o início das obras pode ser mais rápido e é preciso forte ação de coordenação concentrar-se nos "bons" projectos, recolher os recursos disponíveis e compatíveis e iniciar rapidamente os trâmites ou o prosseguimento dos trabalhos e respectivos relatórios".
GILARDONI – Ainda na onda das experiências internacionais, está a ser hipotetizada uma nova Unidade Técnica de infra-estruturas estratégicas para o controlo das PPP. Que papel poderia desempenhar e com que objetivos?
VERME TISCAR-DAL – “No documento económico e financeiro do passado mês de abril e na respetiva nota de atualização aprovada pelo Governo mais recentemente, é feita menção à hipótese de criação de uma estrutura técnica que apoie as administrações públicas no planeamento e no acompanhamento técnico e jurídico-económico avaliação de projetos, acompanhada de análise de custo/benefício e indicadores de produtividade e rentabilidade/sustentabilidade de investimentos com participação de capital privado. Isto também tendo em conta o objetivo de incentivar o recurso a parcerias público/privadas e a possibilidade de ativação de novos instrumentos financeiros que estão a ser definidos no âmbito do denominado “Piano Junker”.
Seria uma estrutura muito enxuta e de altíssimo profissionalismo em questões técnicas, jurídicas e econômico-financeiras, que deveria, em síntese, auxiliar as administrações em:
– assegurar o planeamento, desenho, implementação e gestão eficientes de projetos de investimento público, identificando, através de análises custo/benefício, projetos capazes de oferecer um contributo para a competitividade e recuperação económica do país e avaliar a solvabilidade e sustentabilidade económica da operação de PPP;
– garantir a transparência e responsabilidade do processo de concepção, também através de formas de transparência para conhecimento generalizado do ciclo de vida do projeto; diálogo com instituições financeiras, inclusive internacionais como o BEI; atrair investidores privados em projetos de Parceria Público-Privada;
– encurtar o tempo necessário para a adjudicação de concessões de obras, garantindo corretas investigações preliminares na elaboração de projetos e nos processos de adjudicação; assegurar a coerência global e acompanhar as várias fases do ciclo de vida da obra, controlando as principais variáveis do projeto: prazos, custos e qualidade”.
