Alemania empuja a Europa a repensar su política económica

La sentencia del Tribunal Constitucional alemán sobre Quantitative Easing recuerda las restricciones del BCE para la compra de bonos del Estado de los países miembros, limitando el apoyo financiero a los déficits nacionales. Europa está llamada a encontrar herramientas alternativas y complementarias a las compras del BCE en el marco de una política económica integrada a nivel europeo.

El 5 de mayo de 2020, el Tribunal Constitucional alemán se pronunció sobre algunos recursos contra Quantitative Easing (QE), el programa de compra de bonos públicos implementado en el momento de la presidencia de Draghi para hacer frente a la crisis económica a través de intervenciones monetarias. Según los recurrentes, el BCE violó los Tratados de la UE por haber implementado operaciones para financiar los déficits nacionales, contraviniendo la prohibición de monetización de la deuda y ejerciendo una competencia típica de los bancos centrales nacionales, como prestamistas de última instancia.

Los jueces de Karlsruhe no aceptaron las apelaciones pero expresaron dudas sobre la legitimidad del Programa, solicitando al BCE que explique las razones por las que el QE no excedería las facultades estatutarias y respondería a estándares de "proporcionalidad". En segundo plano, existe la posibilidad de que el tribunal alemán, si determina que el BCE no ha cumplido con las normas, exija al Bundesbank que interrumpa la financiación del Programa y que sujete la financiación adicional a restricciones estrictas, lo que debilitaría en gran medida el sistema único divisa.

Es de esperar que el BCE puede responder refiriéndose a la situación de baja inflación o deflación que caracterizó los años de adopción del Programa, así como la necesidad de mantener bajas las tasas de interés para apoyar el crecimiento y evitar el riesgo de incrementos excesivos en los diferenciales nacionales. Pero el problema real son los nuevos Programas de Compra de Bonos del Gobierno, comenzando por el relacionado con la pandemia de Covid19: en última instancia, se está discutiendo el papel del BCE como el Banco de una Europa unida o desunida.

El invitado de piedra es la gestión de la política monetaria europea, en ausencia de un reparto del apalancamiento fiscal: cuando el BCE compra bonos de los gobiernos nacionales sin un límite predeterminado, sin un límite de calificación (como se declaró recientemente) y en ausencia de una competencia por el lado de los ingresos fiscales, los Estados miembros pueden endeudarse más allá de las limitaciones del mercado y, por lo tanto, las deudas nacionales se financian indirectamente; algo que puede ser útil y necesario desde un punto de vista macroeconómico, especialmente en un periodo de emergencia por la pandemia, pero que de momento no está respaldado por normas comunitarias de cierta interpretación y por una política económica y fiscal coherente en el euro área.

Con respecto a estas cuestiones, el BCE, el Tribunal de Justicia, la Comisión de la UE y muchos exponentes políticos se han referido a la supremacía del ordenamiento jurídico comunitario sobre el nacional, para afirmar la incuestionabilidad de las actuaciones del BCE por parte de los jueces nacionales o de los Cumplimiento de QE con los Tratados. En realidad, la cuestión de la relación entre ordenamientos jurídicos sigue siendo ajena al asunto: la sentencia en cuestión no cuestiona la primacía del derecho europeo sobre el derecho nacional ni la competencia de los tribunales europeos para decidir sobre las controversias conexas, limitándose a cuestionar cumplimiento del límite de actuación del BCE establecido por los Tratados.

Básicamente, si el BCE hubiera ido más allá de las competencias comunitarias o hubiera violado los criterios establecidos de subsidiariedad y proporcionalidad consagrados en los Tratados, no habría implementado una ley comunitaria (que incorpora la jurisdicción de los tribunales de la UE) sino que habría violado acuerdos internacionales, permitir que los jueces alemanes intervengan. Es cierto que el Tribunal de Justicia de la UE ha confirmado la legitimidad de la actuación del BCE, pero en Alemania las decisiones de los órganos de la UE no son del todo incuestionables para los jueces nacionales; además, el Tribunal Constitucional alemán también sostuvo que el Tribunal de Justicia de la UE no ha motivado lo suficiente sus decisiones relativas al cumplimiento de QE con el principio de proporcionalidad.

En este intrincado asunto, sin embargo, la cuestión central no es legal sino política. La Unión Europea puede verse como una construcción en progreso hacia la realización de una integración cada vez mayor y, en perspectiva, de un estado europeo federal. En esta visión, es razonable que la política monetaria esté al servicio del objetivo estratégico de la Unión, apoyando un crecimiento básicamente homogéneo de la zona del euro, garantizando una correcta tasa de inflación, contrarrestando las crisis financieras nacionales, facilitando el endeudamiento de los más expuestos en términos de déficit, especialmente en un período de recesión. Pero los instrumentos previstos por los Tratados se ajustan a un modelo de "garantía" de la estabilidad monetaria y de la autonomía financiera de los Estados, limitando las intervenciones de apoyo "sustancial" a la exposición de la deuda de los Estados.

En la práctica, frente a las necesidades financieras nacionales, Europa aún no está unida y El BCE intenta intervenir para respaldar la deuda de los Estados, tanto para evitar crisis que puedan desbordar a toda la Unión, como para favorecer el avance o al menos evitar un retroceso en el proceso de integración europea. En este sentido, se puede considerar que el BCE conduce la política económica y es precisamente esto lo que en efecto fue estigmatizado por el Tribunal Constitucional alemán, al cuestionar el principio de proporcionalidad y la asunción de un papel similar al de los bancos centrales nacionales.

En el futuro inmediato la sentencia de los jueces alemanes no tendrá consecuencias concretas, porque el BCE puede continuar con sus programas de compra de bonos del Estado. Sin embargo, con el tiempo, también en relación con nuevos recursos contra nuevos QE o programas similares, es posible que surjan problemas para la compra de valores de baja calificación o valores emitidos por Estados en dificultades financieras.

En ese caso la UE estará llamada a implementar instrumentos alternativos de apoyo económico a los Estados miembros y definir las condicionalidades específicas, a través de las competencias de órganos distintos al BCE, como la Comisión, el BEI y el Mes. Con lo que la principal consecuencia de una limitación de la actuación del BCE será la reducción de los márgenes de discrecionalidad de las políticas económicas nacionales, en relación con la disminución de la "cobertura" financiera de la deuda pública por parte del BCE y de las "condicionalidades" , más o menos estrictos y claros, implícitos en los programas de apoyo distintos a la mera compra de valores públicos.

En esta imagen la sentencia de los jueces de Karlsruhe puede considerarse un ataque al proyecto europeo, en la medida en que se opone a las intervenciones del BCE para financiar las deudas nacionales. Al mismo tiempo, sin embargo, puede verse como una oportunidad para enfrentar a la política y las instituciones con la necesidad de redefinir un modelo claro de integración económica europea, basado esencialmente en compartir una moneda única cuya estabilidad proteger, o en la implementación de un Política económica comunitaria que va más allá del ámbito monetario. En el segundo caso, es necesario abordar cuanto antes las cuestiones fiscales vinculadas a una política económica europea y las cuestiones financieras relativas a las "condicionalidades" de acceso a los programas de apoyo a las políticas económicas nacionales.