La sentencia con la que, el pasado 3 de noviembre, la High Court establecía que la retirada del Reino Unido de la Unión Europea requiere autorización parlamentaria vuelve a plantear con urgencia un problema fundamental: ¿puede la notificación de la intención de retirada prevista en el art. 50 ¿Os anuláis una vez hechos?
Se trata de una materia no regulada expresamente por el Derecho comunitario, pero cuya importancia decisiva resulta de la articulación del procedimiento de desistimiento.
EL PROCEDIMIENTO DE RETIRO
Recién con la notificación de la intención de retirarse se inicia formalmente el procedimiento y se inician las negociaciones entre el Estado que se retira y la Unión encaminadas a definir las modalidades de la retirada.
No obstante, las negociaciones deberán concluir dentro del plazo, que sólo podrá ser prorrogado por el Consejo Europeo por unanimidad, de dos años desde la notificación. A falta de acuerdo o prórroga, el desistimiento surte efecto automáticamente al término del plazo de dos años, sin régimen transitorio alguno.
Es difícil evitar la impresión de que el proceso está diseñado para desalentar la retirada. La decisión de abandonar el proyecto común es, en efecto, arriesgada, porque la Unión no tiene obligación de negociar las modalidades de retirada, y mucho menos la regulación de las futuras relaciones con el Estado que se retira, hasta que éste haya hecho la notificación.
Sin embargo, dado que el plazo a partir del cual se produce automáticamente el desistimiento corre también a partir de la notificación, el Estado es la parte más débil en la relación negociadora, probablemente obligado a elegir entre aceptar condiciones desfavorables y el trauma de un desistimiento sin acuerdo, lo que supondría, entre otras cosas, la repentina exclusión del mercado interior.
UNA OPCIÓN REVERSIBLE
Sin embargo, esto es cierto solo si se supone que la notificación desencadena un proceso irreversible. A pesar del tenor literal del art. 50, párr. 3, mar ("los tratados dejan de ser aplicables al Estado interesado [...] dos años después de la notificación") parece sustentarlo, esta tesis no puede ser compartida por al menos tres razones.
El primer argumento a favor de la revocabilidad puede extraerse del derecho internacional consuetudinario, que es vinculante para la Unión. La Convención de Viena de 1969 sobre el derecho de los tratados, que codifica en gran medida las normas del derecho consuetudinario, define el procedimiento aplicable al retiro de un tratado internacional: el art. 65 de la convención establece que la parte interesada en retirarse del tratado debe notificar la intención a las demás partes; esta notificación – según lo especificado por el art. 68 – sin embargo, puede ser revocado “en cualquier momento antes de que surta efecto”.
Aunque el carácter consuetudinario de los artículos 65-68 de la convención se impugna, art. 68 es, dentro de este conjunto de disposiciones, la regla respecto del estatuto consuetudinario sobre la que existen menos dudas. Por lo tanto, el derecho internacional general sugiere que la notificación de la intención de retirarse puede entregarse hasta que el retiro sea efectivo.
Se puede extraer otro argumento de una lectura teleológica y sistemática de la institución del retiro. Dado que el principal objetivo de la UE consiste en la creación de "una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa", la eventualidad de que un Estado miembro decida retirarse representa obviamente una hipótesis excepcional, como tal sujeta a una interpretación restrictiva.
Las instituciones de la Unión deben favorecer la preservación de la unidad, no la desintegración: por lo tanto, cualquier decisión de un Estado miembro de dar marcha atrás y revocar la notificación de retiro no debe ser objetada, sino bienvenida.
La solución contraria conduciría también a un resultado paradójico: si el procedimiento de desistimiento fuera irreversible, el Estado que lo hubiera iniciado pero que posteriormente cambiara de orientación tendría que esperar pasivamente a que transcurriera el plazo de dos años y, una vez que el desistimiento se hubiera hecho efectivo , envíe una solicitud recién ingresada. Ciertamente no es una solución eficiente.
UNA CONCLUSIÓN IMPUESTA POR EL PRINCIPIO DE LA DEMOCRACIA
Finalmente, permitir que la notificación de retirada pueda ser revocada es coherente con el principio democrático y con el respeto que los tratados europeos prescriben a la identidad nacional de los Estados miembros, incluida su dimensión constitucional.
La provisión de un derecho de desistimiento de los Estados miembros es una expresión de respeto por las opciones democráticas de los ciudadanos. Por lo tanto, si la decisión se tomó de acuerdo con los procedimientos constitucionales previstos por la ley interna, el art. 50 Tu requiere que tomemos nota de ello. Sin embargo, el camino que lleva a la retirada es largo y su resultado impredecible.
Negociar un acuerdo que rija cómo retirarse y tenga en cuenta las relaciones futuras es una tarea extremadamente compleja que puede llevar años. Además, las relaciones entre la Unión y el Estado miembro saliente pueden construirse según una variedad de modelos, lo que hace que el resultado de la negociación sea muy impredecible en el momento de la notificación.
En este escenario, no se puede descartar que antes de que expire el plazo de dos años, o cualquier prórroga, se celebre un segundo referéndum en el Reino Unido y prevalecerá la permanencia. O que el parlamento y el gobierno británicos, tras nuevas elecciones, decidan interrumpir el procedimiento antes de que la retirada se haga efectiva.
¿Por qué no debería ser posible? Si se trata de una decisión tomada de acuerdo con los procedimientos constitucionales, ¿por qué el pueblo británico y sus representantes no deberían poder tener dudas, especialmente dado que hay tanta incertidumbre y tanto en juego?
EL CASO MILLER Y LA REVOCACIÓN DE LA NOTIFICACIÓN
Quizás inesperadamente, la oportunidad de resolver la duda planteada podría ofrecerla el recurso de casación de la sentencia del Alto Tribunal en el caso Miller ante el Tribunal Supremo.
El argumento del Tribunal Superior en apoyo de la necesidad de aprobación parlamentaria parece basarse en el supuesto de que la notificación es irreversible. Sin embargo, dado que se trata de una cuestión de interpretación de las normas de la UE, el Tribunal de Justicia debería pronunciarse al respecto.
Si el Tribunal Supremo considera que el asunto es pertinente a efectos de decidir el litigio, debería estar obligado, por lo tanto, en virtud del Derecho de la UE a remitir una decisión prejudicial a Luxemburgo. Esto probablemente anularía la expectativa de que el proceso de retiro comience en marzo de 2017, pero aclararía de una vez por todas un dilema que, de no resolverse, podría afectar negativamente el avance de las negociaciones.
Fuente: AffarInternazionali.it
