Промышленная политика и конкуренция часто считались непримиримыми, но это не совсем так, и синтез возможен. Вот почему.
Было время, когда ЕС рассматривал конкуренцию как часть промышленной политики.
Достижение стратегических целей посредством единой промышленной политики не является чем-то новым для Европы. Однако сообщения Комиссии по промышленной политике, принятые в 1990-х годах и направленные на повышение конкурентоспособности европейских компаний, в основном основывались на горизонтальном подходе, состоящем из набора нейтральных для каждого сектора мер, призванных улучшить общую среду, в которой работают компании. Этот подход соответствовал традиционному пониманию роли государственного вмешательства в европейскую экономику, которое исторически фокусировалось на ограничении избирательного государственного вмешательства во имя защиты рыночной конкуренции. За исключением нескольких отраслевых инициатив, часто направленных на рационализацию проблемных отраслей промышленности, таких как план Давиньона для сталелитейной промышленности, или более масштабных инициатив, таких как Esprit, европейская политика в последние десятилетия основывалась на усилиях по внедрению и завершению создания единого рынка. Эти усилия включают либерализацию 1990-х годов, отказ от прямого государственного вмешательства в рынки и приватизацию. Как говорил комиссар по вопросам конкуренции Ван Мирт в начале 1990-х годов, промышленная политика Европы — это конкуренция.
Период европейской промышленной политики и поворотный момент в истории ЕС
Однако, начиная с 2010 года, в ответ на кризисы, затронувшие европейские экономики, Комиссия постепенно внедряет вертикальный подход, направленный на поддержку конкретных секторов или технологий, стратегически важных для конкурентоспособности и трансформации европейской экономики. Решающим поворотным моментом в этом отношении стала реакция на чрезвычайную ситуацию с COVID-19: необходимость масштабного государственного вмешательства для поддержки восстановления предоставила возможность перестроить европейскую экономическую систему для двойной трансформации — экологической и цифровой. Начало войны на Украине укрепило концепцию промышленной политики, согласно которой государственное вмешательство в экономику, в том числе на европейском уровне, является инструментом, имеющим решающее значение для стратегического направления ЕС.
Во-первых, Союз впервые взял на себя центральную роль в разработке комплексной промышленной политики: сначала в рамках программы Next Generation EU (фактически предвосхищенной Новым зеленым курсом), а затем в рамках Фонда восстановления и устойчивости (NRRP). Это впервые привело к мобилизации централизованных европейских ресурсов, хотя и в поддержку проектов, разработанных, хотя и на общих принципах, на национальном уровне. Впоследствии, на основе анализа, содержащегося в докладе Драги, Комиссия разработала «Компас конкурентоспособности», который представляет собой политический результат докладов Летты и Драги, направленный именно на определение видения и ряда стратегий укрепления ЕС посредством обновления единого рынка. Это знаменует собой новый фундаментальный шаг. Он определяет три столпа — инновации, устойчивость и безопасность, — на которых основаны приоритеты Комиссии на период 2024–2029 годов, подчеркивая стремление структурировать проактивный промышленный подход ЕС.
В этом контексте изменился и подход к политике государственной помощи: от подхода, основанного на влиянии инициатив на конкуренцию, к более гибкому, направленному на содействие развитию ключевых цепочек поставок (аккумуляторы, водород, полупроводники). Это, конечно, в отсутствие общих ресурсов создает риск асимметрии между странами в отношении возможностей финансовой поддержки. Причины недавнего изменения подхода, как известно, разнообразны: включение экологической и социальной устойчивости в число целей Союза и вытекающее из этого стремление к декарбонизации, которая также связана с энергетической автономией; вопрос устойчивости, чтобы реагировать на угрозу безопасности поставок, исходящую сначала от COVID-19, а затем от изменений геоэкономического равновесия. Но прежде всего, это связано с предполагаемой потерей конкурентоспособности европейской экономики по сравнению с Соединенными Штатами и Китаем из-за задержки в адаптации европейской промышленности к цифровой революции и революции искусственного интеллекта, энергетическому переходу и электромобильности. Неслучайно именно эти области больше всего пострадали от мер, предусмотренных программой Next Generation EU, направленных на возвращение европейской индустриально-экономической системы на путь инноваций.
Промышленная политика и конкуренция
Промышленная политика включает в себя все государственные меры, направленные на повышение эффективности экономической структуры. Однако эти меры могут иметь различные характеристики: они могут быть горизонтальными, применяемыми ко всем компаниям независимо от сектора (налоговые льготы на НИОКР); или они могут касаться только определенных секторов или регионов; они также могут быть направлены на специфическую структуру компании, поощряя слияния для достижения необходимого масштаба для конкуренции на рынках или осуществления необходимых крупномасштабных инвестиций.
Меры промышленной политики не обязательно приводят к ограничениям конкуренции. Действительно, как мы увидим, между промышленной политикой и активной конкуренцией может существовать взаимодополняемость. Однако национальный опыт 60-х и 70-х годов часто основывался на создании «национальных чемпионов» с большой рыночной властью, исходя из убеждения, что это может оказать положительное влияние на рынки сбыта и переработки, неизбежно ограничивая конкуренцию. Однако такая политика редко оказывала положительное воздействие.
На самом деле, многочисленные исследования показывают, что государственное вмешательство и конкуренция дополняют друг друга. Еще в 90-х годах анализ Майкла Портера, гуру стратегического анализа из Гарварда, продемонстрировал, как важными элементами конкурентных преимуществ экономических систем, помимо предоставления ресурсов и человеческого капитала, являются государственное вмешательство, обеспечивающее материальную и нематериальную инфраструктуру, общественный спрос и доступ к финансированию в инновационных секторах, а также динамичная конкурентная среда, стимулирующая эффективность и инновации.
Например, в случае японского автомобильного сектора, характеризующегося преобладанием протекционистской политики, именно интенсивная внутренняя конкуренция между производителями стимулировала инновации. Поэтому, по мнению Портера, государственное вмешательство также способствовало обеспечению конкурентной среды посредством соблюдения законов, защищающих конкуренцию. Более поздние анализы, посвященные роли инноваций в экономическом росте, также приходят к выводу о взаимодополняемости конкуренции и государственного вмешательства на рынке: они подчеркивают роль конкуренции, а также государственного вмешательства в ее стимулировании и поддержании.
Экономисты, такие как Агион и Тироль, опираясь на парадигму Шумпетера, согласно которой инновации движимы целью получения дополнительной прибыли, возникающей в результате достижения доминирования на рынке — временного или постоянного, — преодолевают пессимизм Шумпетера, предсказывавшего, что эта гонка приведет к монополизации, а следовательно, к бюрократизации и стагнации. Вместо этого они подчеркивают, что среда, в которой конкуренты соревнуются друг с другом и с ведущей фирмой, создает постоянный стимул к инновациям и способствует как продуктовым, так и технологическим инновациям. Это позволяет совершать технологические прорывы, преодолевающие сопротивление переменам.
Новизна этих работ заключается не только в том, что, в отличие от Шумпетера, они не рассматривают конкурентный процесс как завершающийся доминированием монополиста. Напротив, они видят, что монополия постоянно подвергается вызовам со стороны инноваций, порождаемых конкуренцией, посредством внедрения новых технологий и создания альтернативных продуктов. Это позволяет избежать зависимости от предшествующего пути развития, которая характерна для менее разрушительной инновационной деятельности устоявшихся фирм на рынке.
Из этого следуют две рекомендации: государственное вмешательство должно быть направлено на инновации и поддержку передовых отраслей; и оно должно делать это путем поддержки конкуренции. В частности, важна доступность финансовых мер поддержки для инновационных и, следовательно, высокорискованных отраслей, а также для малых и новых предприятий, а также для поддержки научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ и обучения. Действительно, ключевым аспектом конкурентного давления является вклад новых предприятий. Сравнивая оборот предприятий в США и Франции, Агион показывает, что в более инновационных экономиках показатели создания и закрытия предприятий выше, чем в менее инновационных, следовательно, средняя продолжительность жизни предприятий короче. Кроме того, эта динамика между предприятиями отражается на относительном положении компаний в создании стоимости и их инновационной деятельности, а также на важности отраслей, в которых они работают.
Эта динамика в секторе представляет собой существенное различие между Соединенными Штатами и Европой. Как отмечает Драги, это особенно верно в отношении компаний, наиболее активно занимающихся исследованиями и разработками. В то время как компании и сектора, в которых они работают в Соединенных Штатах, менялись на протяжении многих лет, в Европе автомобильный сектор и компании, работающие в нем, остаются эталоном.
Конкуренция и антимонопольное законодательство
В этом контексте становится ясно, что на государственные органы также возложена задача защиты конкурентной среды и, следовательно, обеспечения соблюдения антимонопольных правил для поддержания конкурентного давления на рынке. Однако, исходя из вышесказанного, следует подчеркнуть, что парадигма конкуренции, которая должна определять применение правил, имеет специфический характер, существенно отличающийся от парадигмы защиты интересов потребителей, направленной на оценку эффективности поведения и его влияния на потребителя.
Вместо этого анализ должен сосредоточиться на динамической конкуренции, на поддержании конкурентных структур, в которых ведущие фирмы постоянно сталкиваются с вызовами со стороны конкурирующих фирм, что приводит к значительной динамике рынка. Такой взгляд на конкуренцию имеет последствия для того, как, по нашему мнению, следует применять антимонопольное законодательство, и европейское право в частности: от статической эффективности и благосостояния потребителей до конкурентного процесса и препятствий для роста бизнеса.
Примером этого могут служить недавние руководящие указания по применению законодательства, как в отношении законодательства о платформах (DMA), которое требует от конкурентов доступа к платформам и обеспечения совместимости при предоставлении услуг, так и в отношении законодательства о злоупотреблениях доминирующим положением, где, по-видимому, правоприменение движется в сторону более жесткого контроля. Это демонстрируется предлагаемыми руководящими принципами применения статьи 102, которые сокращают ссылку на тест AEC, явно основанный на критерии эффективности, и, похоже, сигнализируют о сдвиге в сторону более строгой защиты конкурентной рыночной структуры, в том числе за счет более широкого использования критерия конкуренции, основанного на заслугах, и за счет таксономии поведения.
Конкуренция в отчете Драги
Недавние инициативы Комиссии в области промышленной политики, на которые мы ссылались, основаны на плане восстановления европейской конкурентоспособности, изложенном в докладе Драги, в котором анализируются причины потери конкурентоспособности европейской экономики, произошедшей в начале 2000-х годов, и предлагаются стратегии стимулирования инноваций, а также горизонтальных и отраслевых инвестиций.
В докладе также подчеркивается видение конкуренции как важнейшего элемента восстановления конкурентоспособности Европы: «Обзор имеющихся эмпирических данных ясно показывает, что сильная конкуренция не только приводит к снижению цен, но и способствует повышению производительности, инвестиций и инноваций». Однако в докладе также уточняется, что технологически инновационные сектора, которые должны играть более значительную роль в европейской экономике, — это также те, которые характеризуются масштабом, необходимым для инноваций, и именно здесь конкуренция зависит гораздо больше, чем от ценовой политики.
Таким образом, доклад Драги, по-видимому, явно поддерживает концепцию защиты конкуренции, которая учитывает стимулы к инновациям и стремление к достижению достаточного размера для эффективного внедрения инноваций и конкуренции. С этой точки зрения, доклад Драги, очевидно, подчеркивает важность завершения формирования Единого рынка, особенно в секторе услуг, где инновации наиболее сильны, а национальные барьеры наиболее сильны. Однако по сути он, похоже, одобряет новый подход к европейской антимонопольной политике, изложенный в DMA и предлагаемых руководящих принципах по статье 102: в частности, он предлагает распространить действие DMA с платформ на доминирующие компании в цифровом секторе и подчеркивает важность совместимости, а также вводит условия предоставления помощи и финансовых льгот за открытый доступ.
Хотя в докладе подчеркивается важность «кооперативной конкуренции» — сотрудничества между конкурентами на этапах развития доконкурентной деятельности, таких как крупные инфраструктурные проекты и научно-исследовательские разработки, — и, следовательно, необходимость своевременных указаний от Генерального директората по вопросам конкуренции, в нем, тем не менее, выражается мнение, что Комиссия должна получить новые полномочия для открытия доступа к секторам конкуренции, характеризующимся сговором, в том числе путем предоставления новых полномочий посредством «Нового инструмента конкуренции».
Однако в докладе выражается обеспокоенность по поводу неэффективного использования политики оказания помощи, отмечается, что расширение этого инструмента во время пандемии COVID-19 и энергетического кризиса, вызванного войной на Украине, «фрагментировало общий рынок, исказило конкуренцию, ухудшило состояние государственных финансов и создало неэффективную гонку субсидий». В нем содержится призыв к возвращению к государственному контролю за помощью, призванному осуществлять скоординированные стратегические действия. С этой точки зрения, и учитывая нынешние национальные источники помощи, в докладе рекомендуется использовать ее в рамках важных проектов, представляющих общий европейский интерес, которые направлены на финансирование передовых инноваций посредством многострановых инициатив.
Естественно, учитывая важность эффекта масштаба в инновационных секторах, доклад Драги уделяет особое внимание контролю за слияниями, который призывает к тщательному изучению влияния слияний на эффективность и инновации. Хотя в докладе утверждается, что эти эффекты не должны влиять на анализ компаний, занимающих доминирующее положение, Комиссия должна ввести «защиту инноваций», в том числе путем выпуска руководящих принципов, облегчающих их представление и анализ, а также рассмотрения возможности введения инвестиционных и временных ограничений для их реализации.
Как известно, предложения, содержащиеся в докладе, были учтены Комиссией при подготовке пересмотренных руководящих принципов контроля за слияниями, недавно представленных на обсуждение: в них следует отметить внимание к целям устойчивости и инноваций, а также сохранение акцента на поддержании конкурентоспособной структуры и уделение особого внимания «убийственным» приобретениям, направленным на консолидацию рыночной позиции или устранение потенциальных конкурентов.
О «чемпионах Европы»
Хотя доклад Драги прямо выступает против доминирующих позиций, его акцент на методах контроля за слияниями, учитывающих инновации и необходимость масштаба, многими интерпретируется как предпочтение так называемым «европейским лидерам», к которым чаще всего обращаются. В этом отношении данная тема представляется особенно актуальной, в том числе и с учетом прошлого опыта, и поэтому заслуживает дальнейшего изучения.
В условиях жесткой конкуренции появление европейских компаний, являющихся лидерами на своих рынках, безусловно, желательно; однако отнюдь не очевидно, что концентрация компаний на рынке необходима для создания лидеров рынка: американские лидеры в секторах цифровых технологий и искусственного интеллекта являются не результатом концентрации, а компаниями, которые развивались за счет внутреннего роста, расширяя свое присутствие на рынках посредством инноваций.
Данная тема представляется важной, учитывая примеры, которые часто приводятся в наших дебатах.
Ярким примером является Airbus, который по праву считается примером англо-французского сотрудничества в разработке и создании широкофюзеляжного самолета, способного конкурировать на рынке, ранее доминируемом американскими компаниями. Как отмечают Рей и Тироль, Airbus фактически был новым участником рынка, бросившим вызов американским компаниям, доминировавшим на рынке, предложив продукт с совершенно новыми характеристиками. Поэтому он плохо вписывается в концепцию европейского чемпиона, возникшего в результате консолидации уже существующих компаний со значительным рыночным весом. Действительно, его успех свидетельствует об эффективности конкурентной парадигмы, которая побуждает нового участника рынка бросать вызов доминирующим компаниям.
Более показательным примером могло бы стать слияние компаний Alstom и Siemens, двух компаний, находящихся в квазидуополистической ситуации, но являющихся жесткими конкурентами, предлагающими постоянно меняющиеся модели в европейском секторе высокоскоростных железных дорог и лидерами на неевропейских рынках, открытых для конкуренции (особенно в США и некоторых азиатских странах). Эта сделка была запрещена Еврокомиссией в 2019 году: помимо создания почти монополии на рынках подвижного состава и систем сигнализации, создающей практически непреодолимые барьеры для потенциальной конкуренции, их слияние привело бы к существенному снижению динамики рынка, уменьшению стремления к эффективности и инновациям. Опасения по поводу китайской конкуренции на европейских рынках также не представлялись реальной угрозой.
Действительно, в последующие годы обе компании продолжали занимать лидирующие позиции на мировых рынках, выигрывая тендеры на железнодорожные проекты в США и Азии (Siemens во Вьетнаме), в то время как CRRC, поддерживаемая китайским государством, в том числе в плане проектного финансирования, столкнулась со значительными проблемами в Индонезии. Короче говоря, приведенные примеры не демонстрируют каких-либо конкретных доказательств в пользу «европейских чемпионов»: более того, тщательный анализ подтвердил бы целесообразность осмотрительного подхода Комиссии. Конечно, нельзя исключить, что в определенных обстоятельствах объединение крупных операторов может способствовать инновациям и развитию рынка. Но примеры совершенно разные.
В 2017 году Комиссия заблокировала предложенное слияние фондовой биржи еврозоны и Лондонской фондовой биржи, которая тогда контролировала итальянскую фондовую биржу. Комиссия выразила обеспокоенность тем, что слияние создаст доминирующую европейскую площадку для торговли акциями; кроме того, она выразила обеспокоенность по поводу создания квазимонополии на рынках клиринга и расчетов по государственным облигациям, где действовало несколько операторов. Игнорируя важность конкуренции с другими европейскими операторами, особенно американскими, Комиссия в то время не осознала важнейшую роль инфраструктуры для развития широкого и глубокого европейского рынка капитала и упрощения соответствующих систем постторговых операций. Этот вопрос, который двадцать лет спустя считается центральным для европейской конкурентоспособности, остается актуальным.
выводы
Конкуренция и промышленная политика часто рассматриваются как взаимоисключающие понятия. В действительности, как мы показали, это не всегда так: напротив, они дополняют друг друга, обеспечивая конкурентную среду, в которой могут процветать технологические и продуктовые инновации. Однако это имеет существенные последствия для разработки как мер промышленной политики, так и критериев, по которым применяются меры защиты конкуренции.
Утверждается, что меры должны быть направлены на поддержку секторов с наиболее быстрым технологическим развитием и наибольшим инновационным содержанием, создавая условия для зарождения и развития новых инновационных компаний, способных бросить вызов устоявшимся фирмам, даже используя неконсолидированные парадигмы.
Кроме того, антимонопольные меры должны быть направлены на поддержание конкурентных структур, в которых ведущие компании постоянно сталкиваются с конкурирующими фирмами, тем самым способствуя высокой динамике рынка. Выражается надежда, что, несмотря на крайне сложную ситуацию, по экономическим, регуляторным и политическим причинам действия Комиссии будут и впредь двигаться в этом направлении.
