Cum poate fi crescută calitatea proiectelor de infrastructură pentru relansarea țării și, în concret, ce face Guvernul și ce intenționează să facă pentru relansarea investițiilor în lucrări publice și infrastructură. Profesorul Andrea Gilardoni, profesor la Universitatea Bocconi și expert în acest subiect, a vorbit despre asta cu doi super-tehnicieni precum Raffaele Tiscar (secretar adjunct al Președinției Consiliului) și Alessandra dal Verme (director superior al Ministerului Economiei și Finanțelor). , MEF), care va vorbi miercuri, 30 septembrie, la atelierul de la Roma promovat de QPLab la Auditorium din Via Veneto. Iată ce a reieșit din interviu.
GILARDONI – Împărtășiți ideea că prea des în țara noastră există resurse financiare abundente pentru lucrări și infrastructuri pe care nu le putem cheltui din cauza unei slabe capacități de a propune Proiecte de calitate?
VIERME TISCAR-DAL – „Aceasta este o convingere fermă, care provine din experiența finanțării infrastructurii și din rezultatele observate. Să ne uităm la cele două aspecte: planificarea și resursele (adecvarea și certitudinea) și capacitatea de cheltuieli. program – Chiar înainte de a vorbi despre proiecte de calitate, trebuie să abordăm problema că administrația noastră nu vizează „programarea de calitate”. Trivial:
a) Cunoașterea teritoriilor și nevoilor;
b) Definirea obiectivelor;
c) Programarea intervenţiilor. Cu cât programarea este mai corect configurată, cu atât este mai verificabil dacă și cât de mult corespunde proiectul obiectivelor, adică gradul de eficacitate. În acest context ar trebui să apară cel mai bun proiect, adică cel cu soluția de proiectare cea mai potrivită pentru a răspunde obiectivelor, limitând în același timp cheltuielile, într-un echilibru just între rezultatul așteptat și costul implementării”.
GILARDONI – Rămâne problema resurselor, a adecvării-certitudinii lor, a capacității de cheltuire: ce părere aveți?
TISCAR-DAL WORME – „Definirea dacă resursele sunt abundente sau nu depinde de obiectivele de infrastructură ale țării pentru a sprijini politicile sectoriale.
Să zicem că sunt abundent dacă se compară cu buget. Acest lucru este evidențiat, din punct de vedere financiar, de faptul că față de previziunile definite anual în DEF, cheltuielile efective pentru investiții de capital sunt mai mici decât estimările și prezintă o tendință de scădere. Există o masă de reziduuri pertinente în contul de patrimoniu aferente creditelor contului de capital care nu au fost cheltuite și pot fi reintroduse în buget numai dacă lucrările sunt finalizate cu prezentarea SAL.
Cu toate acestea, problema definanțării resurselor alocate infrastructurii nu trebuie subestimată. În ultimii ani, mai evident din 2008, resursele deja alocate pentru infrastructură au fost folosite pentru a acoperi manevrele finanțelor publice și diferitele nevoi financiare, inclusiv cele ale regiunilor și ale autorităților locale. De asemenea, a avut loc o modificare a sistemului contabil al creditelor ipotecare pentru finanțarea lucrărilor publice și, începând cu anul 2007, statul a trebuit să contabilizeze impactul asupra deficitului de utilizare a contribuțiilor multianuale alocate lucrărilor de infrastructură, încetinind semnificativ posibilitatea de utilizare a contribuţiilor plurianuale deja prevăzute de lege. Marjele pactului de stabilitate internă au fost reduse și pentru Regiuni și autoritățile locale, compromițând posibilitatea de a cheltui pe investiții.
Putem spune, așadar, că o componentă care a subminat capacitatea de cheltuieli a țării a fost și lipsa siguranței resurselor pe o perioadă multianală adecvată pentru planificarea și implementarea investițiilor și reprogramarea continuă a resurselor deja finalizate, permițând alocarea resurse într-o manieră complet extemporanee pentru diversele lucrări solicitate din când în când, dar fără a fi efectuate. Anexa de infrastructură, până în 2014, conținea o listă nesfârșită de proiecte în valoare de peste 240 de miliarde de euro datând tot din deceniul precedent. În acest context, s-a pierdut capacitatea de a produce și de a evalua proiecte sustenabile din punct de vedere tehnic, din toate punctele de vedere”.
GILARDONI – Analiza dumneavoastră este, fără îndoială, acceptabilă, dar care credeți că sunt caracteristicile unui Proiect de Calitate? Care sunt factorii cheie care fac un proiect de infrastructură acceptabil din punct de vedere social, economic și financiar?
VIERME TISCAR-DAL – „Un „proiect de calitate” trebuie:
– să răspundă obiectivelor într-o măsură adecvată și, prin urmare, să fie considerată o prioritate în ceea ce privește resursele sectoriale disponibile;
– să fie sustenabil financiar, adică planul economic financiar trebuie să fie echilibrat ținând cont de contribuția publică și de capacitatea de a remunera capitalul investit cu venituri;
– să fie cea mai potrivită soluție de proiectare în ceea ce privește costul și durata lucrărilor. În acest moment, proiectele „frugale” de scurtă/medie durată ar trebui să fie o prioritate pentru țară, oferind o mai mare siguranță calendarului și posibilitatea de a răspunde obiectivului planificat. Acest lucru, salvând în același timp proiecte strategice specifice, pe termen lung, precum extinderea rețelei feroviare de mare viteză și construcția de lucrări conectate la coridoarele europene care, finanțate prin loturi de construcție, trebuie urmate cu proceduri stricte în toate fazele indicate de la calendarul pentru a evita prelungirea timpilor de construcție și explozia de costuri, deja ridicate din cauza complexității lucrărilor.
– să fie însoțit de un „aviz de calitate” și un „contract de calitate”, pentru a evita pe cât posibil disputele și întreruperile de lucru care prelungesc durata orarului și cresc costul”.
GILARDONI – La nivel european, se urmărește calitatea lucrărilor și infrastructurilor, printre altele, prin formalizarea Analizei cost-beneficiu pentru selectarea priorităților, o atenție mai mare în coduri la aspectele tehnice mai degrabă decât cele birocratice, difuzarea cea mai virtuoasă din administrațiile publice, implicarea formală a populațiilor locale în procesele decizionale. Aceasta este rețeta și pentru Italia? Ce intervenții de reformă sunt necesare pentru creșterea calității în planificarea și proiectarea lucrărilor?
TISCAR-DAL WORME – „Decretele legislative nr. 228 și nr. 229 din 2011 care decurg din delegarea articolului 30 din Legea contabilitatii de stat nr. 196 din 2009, prevăd deja că investițiile aferente lucrărilor publice sunt încadrate și implementate într-un proces virtuos care vizează maximizarea rezultatelor în ceea ce privește productivitatea cheltuielilor și realizarea obiectivelor. În acest sens, decretele prevăd:
– Pregătirea până la data de 30 octombrie a fiecărui an a Document de planificare multianual (DPP), care cuprinde obiectivele sectoriale și este întocmită conform orientărilor cuprinse în Decretul prim-ministrul din 3 august 2012;
– Evaluarea ex ante a nevoilor și lucrărilor individuale, inclusiv prin analiza cost-beneficiu și utilizarea unor indicatori adecvați pentru a reprezenta gradul de conformitate cu obiectivele;
– Selecția lucrărilor care accesează finanțare cu resursele disponibile; Monitorizarea derulării lucrărilor, pentru a urmări, din perspectiva finanțelor publice, tendința efectivă a cheltuielilor precum și pentru a sprijini și faza de planificare, eventual refinalizarea resurselor care nu folosit;
– Evaluarea ex post a lucrărilor pentru verificarea rezultatelor și cauzelor abaterilor și implementarea eventualelor măsuri corective.
DPP constituie momentul de sinteză între obiectivele sectoriale, intervențiile planificate și resursele disponibile și conține toate documentele de planificare sectorială, inclusiv contractele de program și de investiții cu marile autorități contractante (de exemplu ANAS și RFI).
Prin urmare, intervenția de reformă a reglementării a avut loc deja, la nivel de lege și reglementări detaliate.
În acest moment, trebuie depus un efort la nivelul administrației publice pentru a se asigura că toate acestea sunt implementate, refacerea capacității țării de a investi și de a crea infrastructuri productive, raționalizarea cheltuielilor și maximizarea efectelor pozitive ale acestora asupra economiei.
În acest sens, toate lucrările depuse la CIPE pentru contracte de finanțare și investiții ar trebui, de acum înainte, să cuprindă în sfera investigației prealabile, intervențiile individuale, analiza cost-beneficiu, indicatorii de productivitate, un calendar riguros și monitorizarea metodelor. să urmărească începerea lucrărilor și mersul lucrărilor planificate”.
GILARDONI – Să vedem acum ce se poate face pentru simplificarea și raționalizarea procedurilor
VIERME TISCAR-DAL – Este cu siguranță un subiect care se repetă de ani de zile și trebuie abordat împreună cu implementarea noii directive europene privind achizițiile publice, care sugerează ea însăși să se dicteze mai puține reguli detaliate și principii mai generale care pot fi exprimate în licitații și contracte.
În orice caz, este necesar să se intervină pentru a evita creșterea costurilor și prelungirea timpilor de construcție a lucrărilor într-o măsură anormală, pe unele aspecte critice care se repetă constant în aproape toate contractele de lucrări:
– a) Reduceri de licitație cuprinse între 30 și 50% din suma scoasă la licitație, care indică un proiect nefiabil și o evaluare incorectă a costurilor sau o reducere care nu poate fi implementată pentru realizarea adecvată a proiectului;
– b) Evaluări de variație funcționale pentru recuperarea reducerilor de licitație, sau necesare înlocuirii unui proiect care a fost deficitar de la început;
– c) Rezerve de sume chiar mai mari decât valoarea lucrării sau SAL acumulat;
– d) Posibilitate redusă de intervenție a autorității contractante în cazurile de suspendare a lucrărilor din cauza dificultăților financiare ale firmelor contractante, inclusiv în cazurile de faliment;
– e) Creșterea anormală a costurilor de la anteproiect la proiectul definitiv și prelungirea duratei până la atingerea deceniului de dezvoltare a proiectului definitiv;
– f) Anunțuri de licitație și contracte nedefinite în mod adecvat în ceea ce privește obligațiile și responsabilitățile;
– g) Imposibilitatea excluderii firmelor care au demonstrat în contractele anterioare o lipsă de fiabilitate pentru derularea cu succes a lucrărilor și care au dat naștere în mod repetat la situațiile indicate mai sus.
GILARDONI - Pe scurt, qCare este strategia Guvernului de relansare a investițiilor în lucrări și infrastructură?
VIERME TISCAR-DAL – „Din punct de vedere tehnic, conform DEF, MIT (Ministerul Infrastructurii și Transporturilor) va prezenta DPP (Documentul de Planificare Multianual) cu programele sectoriale deja anticipate care trebuie implementate, precum planul de porturi și logistică, definind mai precis intervențiile care urmează a fi finanțate.
Ar fi necesar să se furnizeze resurse substanțiale pe termen lung, tot începând din 2018, pentru a garanta începerea unui ciclu de programare adecvat și începerea lucrărilor care pot realiza progrese în anii următori.
În viitorul imediat, ar fi utilă finalizarea rapidă a lucrărilor care au început deja pentru care există finanțare și care pot fi realizate în scurt timp, pentru a da prioritate proiectelor municipale care au fost deja contractate și oprite, proiecte care rezolvă blocajele. în zone metropolitane sau noduri importante sau probleme critice.întreţinerea teritoriului, în scopul prevenirii daunelor majore.
Pe aceste fronturi, începerea șantierelor ar putea fi mai rapidă și este necesară acţiune de coordonare puternică să se concentreze pe proiectele „bune”, să colecteze resursele disponibile și compatibile și să demareze rapid procedurile sau continuarea lucrărilor și raportarea aferentă”.
GILARDONI – O nouă Unitate Tehnică de Infrastructuri Strategice pentru controlul PPP este emisă ipoteza, tot în urma experiențelor internaționale. Ce rol ar putea juca și cu ce obiective?
VIERME TISCAR-DAL – „În documentul de economie și finanțe din aprilie anul trecut și în nota de actualizare aferentă aprobată de Guvern mai recent, se menționează ipoteza constituirii unei structuri tehnice care să sprijine administrațiile publice în planificarea și evaluarea tehnică, juridico-economică a proiecte , însoțite de analiză cost/beneficiu și indicatori de productivitate și rentabilitate/durabilitate a investițiilor cu participarea capitalului privat. Acest lucru se ține seama și de obiectivul de încurajare a utilizării parteneriatelor public/privat și de posibilitatea activării de noi instrumente financiare care sunt în curs de definire în cadrul așa-numitului „Plan Junker”.
Aceasta ar fi o structură foarte raționalizată, formată dintr-un foarte înalt profesionalism în materie tehnică, juridică și economico-financiară, care ar trebui, pe scurt, să asiste administrațiile în:
– garanta planificarea, planificarea, implementarea și managementul eficient al proiectelor de investiții publice, identificând, prin analize cost/beneficiu, proiecte capabile să ofere o contribuție la competitivitatea și redresarea economică a țării și evaluarea bonității și sustenabilității economice a operațiunii PPP;
– să asigure transparența și responsabilitatea procesului de proiectare, inclusiv prin forme de transparență pentru cunoașterea pe scară largă a ciclului de viață al proiectului; dialogul cu instituțiile financiare, inclusiv cu cele internaționale precum BEI; atrage investitori privați către proiectele de parteneriat public-privat;
– scurtarea termenelor de atribuire a concesiunilor de lucrări, asigurând investigarea corectă în elaborarea proiectelor și în procedurile de atribuire; asigură coerența de ansamblu și monitorizează diferitele faze ale ciclului de viață al lucrării, controlând principalele variabile ale proiectelor: timpi, costuri și calitate”.
