意大利高额公共债务阻碍了经济发展，并对该国和欧元区的稳定构成风险。 财政脆弱性还转化为意大利帮助确定欧洲规则的能力减弱。 自 2018 年初以来，这种稳定性赤字尤为明显，当时更稳定的合作伙伴法国和德国正在致力于重新设计共同治理，并特别关注意大利及其高债务所带来的风险。 该文件包含一项解决意大利公共债务问题和改革监管欧洲经济的机构的提案。
1.意大利公共债务：最后的机会之窗
在国际金融和“实际”危机以及欧元区危机之前，尽管经济条件有利，但意大利无法将公共债务减少到可以在低增长或衰退阶段使用的可用金融资源的程度。 公共债务与 GDP 的比率从 100 年代中期开始下降，实际上在 2007 年就停在了 130% 的门槛。意大利历史上最严重的经济衰退，也不是为了弥补对金融体系的影响，也不是最终减轻在日益不信任和政治不稳定的气氛中折磨公民的苦难。 自危机开始以来，该比例迅速增长至 XNUMX% 以上。
十年后，意大利经济重回增长轨道，但公共债务水平并未降低：仍超过 GDP 的 130%。 因此，意大利仍然面临发现自己面临新的衰退而没有应对工具的风险。 意大利可能会回到 2011 年的情况，当时需要对公共债务可持续性的严重怀疑做出反应，迫使政府进行顺周期修正，这加剧了衰退并进一步提高了债务与 GDP 的比率，最重要的是该比率的分母大幅下降。 当时，需要进行显着的财政调整和重大的结构性改革，这为欧洲中央银行 (ECB) 的稳定干预铺平了道路，首先是宣布直接货币交易，然后是量化宽松政策的实施。
然而，今天，欧洲央行致力于减少为应对危机而采用的紧急货币工具，特别是减少购买公共债务证券的计划，意大利等国家从中受益最多，每年都有市场将发行约 400 亿欧元的公共债券。 因此，今天影响意大利的困难将影响一个预算利润率下降的国家。 一场新的金融危机，甚至没有最近的金融危机那么严重，都会发现国家缺乏工具来减轻其对公民的影响，并有可能导致不信任加剧。 唯一可以启动的财政资源是欧洲稳定机制 (ESM) 根据其中一项调整计划提供的有针对性的支持，但该计划设想了布鲁塞尔机构规定的严峻条件。 一个充满经济、社会和政治后果的解决方案。
逆周期政策急需资源并不是必须降低公共债务与 GDP 比率的唯一原因。 其他原因本质上是结构性的。 投资者认为债务水平高的国家不太稳定； 因此，由于各种原因可能产生的冲击，即使与债务国无关，也会增加违约的风险。 但即使没有剧烈冲击，负债国家也必然会在管理预算方面面临越来越多的限制，从某个时间点开始不分青红皂白地削减开支，甚至会阻碍公共支出的有效再平衡。
特别是，正如希腊的情况所表明的那样，高额公共债务的持续存在将使得随着时间的推移难以甚至不可能维持那些构成最重要战后的政治和社会成就。 鉴于技术变革将增加被排除在劳动力市场之外的人的比例，这种情况显得尤为严重。 如果在当前的恢复阶段没有创造预算空间来保护和重新融入被排除在外的人，公民对公共政策的有效性和便利性的信任，如果不是政治吹捧，就会受到腐蚀。
高水平的政府债务不利于长期经济增长。 它们施加更高的利率并增加不确定性程度，使投资者不愿并阻碍资本形成。 此外，作为高额偿债支出的来源，不需要将税收负担增加到不可持续的水平以上，因此需要控制公共支出，最终会侵蚀基础设施、研究和教育方面的公共投资利润。 这样，就造成了进一步不确定的情况，影响家庭的消费倾向和生产潜力，加深了对公共政策的不信任。 因此，降低债务与 GDP 的比率至关重要. 同样重要的是，尽快开展公共债务削减进程，以充分利用当前积极的经济形势，经济增长率超过 1,5%，远高于经济增长的估计水平。潜在的增长。
二、债务减免的“窄路”
公共债务的动态取决于多种因素。 特别是，它取决于预算余额、经济的实际增长率、为偿还债务而支付的利率水平、通货膨胀率和不包括在赤字计算中的非常规债务操作（例如私有化）或非经常性收入）。 基于这些因素，可以设计不需要非常规干预的公共债务削减路径，其目的是通过正常的预算政策工具实现足以达到预期削减水平的基本预算盈余水平公共债务与 GDP 的比率。
遵循这一逻辑的是欧洲机构、意大利银行和即将卸任的政府本身经常提到的稳定和良性的公共财政行为。 经济部长 Pier Carlo Padoan 创造了“窄路”这个有效的比喻。 最近几个月，意大利央行行长 Ignazio Visco 在两次公开干预中表达了变量之间会计平衡的细节，这将需要在十年内将意大利公共债务降至 100% 以下。 据 Visco 称，“年增长率约为 1%，通胀率为 2%（与欧洲央行的目标一致），平均债务负担逐渐上升至危机前观察到的值，有必要维持基本盈余约占 GDP 的 4%。
考虑到利息支出水平，这在本质上相当于实现了平衡的结构性平衡。” 在经济和金融文件 (Def) 的更新说明中，经济和财政部概述了类似但要求较低的债务削减路径。 维持占国内生产总值 4% 的基本盈余并非易事。 无论如何，这条“窄路”是可以理解的，该国机构根据对当前公民、子孙后代和与我们共享欧洲项目和承诺的伙伴国家负责的逻辑，认为是合理的路径。
3. 如果狭窄的道路还不够：建议
然而，考虑这样一种情况也是合适的，即意大利银行假设的公共财政纠正路径被证明难以实施，因此未来政府的承诺不太可信。 此外，如果观察意大利自货币联盟开始以来的行为，那么在考虑这种现实的长期承诺时的谨慎是有道理的：自 2000 年以来，一旦实现利率趋同，意大利的赤字接近或超过 3占 GDP 的 % 十五倍。 诚然，此前我国已经有相当多年的时间能够降低公共债务/GDP比率； 然而，这些时期的特点是意大利利率迅速接近德国利率水平，维持了正增长，这是货币联盟项目及其稳定框架提供的信心效应的结果。
今天的情况似乎不太有利。 相同的 Def 更新说明显示了表征“狭窄路径”的可能障碍。 例如，在不久的将来，利率可能会上升，不仅使公共债务的融资成本更高，而且对私营经济的信贷也会增加，从而减缓其增长，从而使公共债务比率下降和GDP更难。 在这种情况下，我们提出了一项基于纠正公共财政途径的提案，该提案仍然雄心勃勃，但没有 4% 的基本盈余那么严重。 该提案恰恰利用了正在进行的欧洲经济治理改革进程。 它提供了三项举措，以促进意大利公共债务在十年内恢复到 100% 以下：
(i) 第一个倡议旨在通过政治激励的体制机制加强意大利减少公共债务承诺的可信度。
(ii) 第二个设想的计划是通过与 ESM 签订合同，保证在十年内将债务减少到 100% 以下。
(iii) 第三条针对意大利政府的机会主义行为引入政治制裁。
(i) 控制公共债务的三方协议 减少公共债务的政治承诺应该是涉及欧洲机构的任何战略的前提。 事实上，机会主义行为的问题经常被认为是欧洲方面在降低国家风险方面进行任何形式合作的障碍。 因此，有必要充分设计激励措施以避免此类行为。 为此，建议在意大利议会设立一个减少公共债务常设委员会，其领导层由反对派领导，能够谴责公共债务/GDP 比率偏离既定路径的任何情况为其减少。
建立这样一个委员会的逻辑是，欧洲的财政规则过于侧重于控制公共赤字，而不是减少公共债务。 《稳定与增长公约》为公共赤字占GDP的比例（3%）和公共债务占GDP的比例（60%）都提供了参考值。 《欧盟运作条约》（第 126.2 条）补充说，在公共债务与 GDP 的比率超过参考值的情况下，遵守预算纪律要求“该比率充分下降并接近基准值令人满意的速度。” 然而事实上，直到欧元区危机爆发之前，欧盟委员会和理事会都认为赤字规则足以确保成员国的公共债务保持可持续。
根据该要求，超过 60% 门槛的公共债务应遵循“充分减少”的路径并以“令人满意的速度”进行，但从未具体说明和实施。 目标是逐年纠正赤字超支，即根据随后在欧洲学期正式确定的年度周期。 结果是，债务水平高于阈值的国家没有被提示达到低于阈值的目标。 即使 2005 年稳定与增长公约的改革也没有解决这个问题，该公约在预防性武器中引入了基于每个国家特定结构预算目标的中期目标 (Mto)。 这些创新本应使新余额与债务减少保持一致。
然而，在实践中，赤字削减和债务削减这两项规则之间的联系并未得到尊重。 此外，即使是关于预算平衡结构水平的规则也从未导致真正的制裁：过去的违规行为一直逍遥法外。 所有这些都不可避免地助长了公共债务的积累。 仅在欧元区危机之后，债务标准才作为 2011 年 1467 月批准的“六包”的一部分直接实施。根据法规 n.97/1177，经法规 n. 修订。 2011/60，只有当债务/GDP 比率与参考值（GDP 的 1%）之间的平均差异（在三年期间计算） ) 每年减少 20/XNUMX。
然而，鉴于一些成员国积累了大量公共债务，这一公共债务规则被证明过于严格，无法在经济衰退或增长疲软时期应用——尽管有财政契约设想的缓解因素。 因此，即使在今天，欧洲央行两年前的观察（Ecb, Economic Bulletin, n. 3/2016），“自经济和货币联盟成立以来，从未应用过债务标准”仍然有效。。 基于公共债务而非赤字目标的系统的实质性区别在于，前者考虑了过去几年的所有财政发展。 虽然每项预算盈余或赤字都作为单独的年度数字或至多作为最近几年的平均值进行分析，并可能导致及时修正，但公共债务水平的变化必须考虑多年期间。
我们的建议恰恰集中在最后一个方面。 与赤字规则的承诺相比，债务规则的多年承诺具有重要的政治后果。 基于赤字标准的公共预算修正与前几年的行为具有微弱和间接的联系。 相反，每年要实现的债务减免目标直接取决于你继承的金额。 如果现任政府未能实现其预算赤字承诺，他们希望在未来执政的反对党不会感到其作为未来政府一部分的财政回旋余地受到直接限制。
累积的公共债务和赤字水平将决定中期目标的欧洲设定； 然而，新的多数将被要求对当前的赤字做出有约束力的承诺，并对接下来几年的赤字做出预测。 另一方面，如果适用债务规则，则即将上任的政府的回旋余地将受到前任可能不守纪律的严重制约。 例如：如果在以前的立法中执政的政府没有遵守预见的规则，新政府将在其执政的一年或几年内进行整改，以避免程序和制裁由欧洲机构。
换句话说，议会反对派有更具体的利益要防止现任政府偏离其债务纪律目标，从而毒害将在下一届立法机构上任的政府。 在选举日前后尤其如此，因为此时削弱对手的策略更具吸引力，财政自由度的政治回报也更高。 因此，通过激活对公共债务的控制而启动的政治动力与通过控制赤字而启动的政治动力完全不同。 在第二种情况下，国家政府和欧洲机构之间建立了一种冲突关系； 在第一种情况下，对抗反而内化在国民议会中。 特定国家的政府和反对派相互控制，因为他们被迫对公共债务做出相同的承诺，而不会将财政政策的责任转移到布鲁塞尔的替罪羊身上。
为实现这一变化，欧洲机构必须在对成员国财政可持续性的总体评估中将公共债务标准置于中心位置。 其次，意大利等公共债务高企的国家必须建立一个新的议会机构：上文提到的常设委员会，负责对公共债务的动态进行政治控制。 该委员会的主席职位及其大多数成员应归功于在野党议员。 新机构将使在国家预算政策缺乏纪律的情况下对执政者的政治制裁变得敏感。
（二）欧洲稳定机制的介入
有理由相信，欧洲经济复苏的巩固以及德国和法国即将就欧盟和欧元区的经济治理做出的选择将使“六包”和“财政”引入的债务规则的应用，更具约束力。紧凑。 由此可见，即使考虑到缓解因素，意大利在大选后也将发现自己被迫满足维斯科州长定义的公共债务削减限制：在 100 年内降至 GDP 的 10% 以下。 然而，如前所述，在特定条件下，这种削减应采取不可实施的预算调整形式：在所考虑的十年中，每年的基本盈余相当于 GDP 的 4% 左右。
因此，问题变成了以下问题：是否有可能让欧洲机构参与一项计划，在导致 Visco 结果的同时，减少要实现的年度基本盈余？ 这将抑制公共债务减少对意大利经济和社会产生的暂时性限制性影响。 我们提议的第二项举措旨在回答这个问题。 它基于这样的假设，即意大利已经按照上述思路通过了减债常设委员会，从而可靠地表明了避免未来机会主义行为的意愿。 为满足 MTO 所必需的债务规则和赤字规则之间的正调整差异越大，公共债务相对于 GDP 的水平越高。
对于债务超过 GDP 100% 的国家，债务规则往往比赤字规则更加严格。 因此，根据欧洲央行公布的计算结果（上述公告 3/2016），债务规则代表比比利时和意大利的赤字规则更严格的财政约束也就不足为奇了。 在这两个国家，这条规则将系统性地对 GDP 进行超过 2014 个百分点的调整，超出了基于 MTO 的稳定公约所要求的赤字修正。 根据欧盟委员会的估计，在 2015 年和 1,2 年，为了遵守债务规则，意大利将不得不采取额外的税收修正措施，分别占 GDP 的 2% 和 2015%。 这些估计源于委员会在 XNUMX 年初给予的灵活性。
MTO 规则的灵活应用确保了即使没有减少其公共债务，意大利也不会因过度赤字或严重偏离债务目标而陷入程序。 结果是赤字削减规则和债务趋同规则都失去了可信度。 无论如何，根据《稳定公约》预防部门的规定，像意大利这样的国家应该实现与其 MTO 相适应的预算平衡。 然而，由于上述原因，满足这一规则不足以符合公共债务趋同于六包计划所设想的 GDP 60% 门槛的标准。意大利公共债务达到 60% 将需要调整约 GDP 的 3,5%。
在我们提议的方案中，意大利（或任何其他公共债务过高且能够满足其 MTO 的成员国）与 MTO 保持一致，并根据委员会认为合理的缓解因素进行校准，成为进入 MTO 的前提与欧洲机构签订的合同旨在弥合满足赤字规则和满足公共债务规则之间的差距。 该合同基于两个要素：相关国家（以下简称债务国）每年获得欧洲稳定机制（ESM）保证的财政支持； 建立国家资产基金，由同一国家特别设立，汇集国家有形和无形资产（如房地产和公共资产的其他可出售部分）
国家的）。
除了关于监督和监管成员国财政政策任务的欧洲治理的演变（现在归于欧盟委员会）之外，ESM 还承担着管理公共危机和稳定的任务。 因此，即使在现行规则下，ESM 也可以在促进国家公共债务向参考值调整方面发挥关键作用。 在我们的提案中，每年从 ESM 转移到债务国的流动性金额将等于债务规则引起的赤字修正与同一国家满足特定 MTO 所确定的修正之间的差额直到公共债务/GDP 比率达到 90% 或更低。 让我们以意大利为例。 如果当年的债务下降 3,5%，并且 MTO 要求的年度修正等于 2%，ESM 将向意大利转移相当于 GDP 1,5% 的流动性。
转移将在接下来的几年中继续进行，遵循相同的标准，直到意大利公共债务降至等于或低于 90% 的门槛。 我们提议的第二个要素是，ESM 的转移不会采取融资的形式（如传统的欧洲援助计划那样），而是购买有关国家的国家遗产基金的份额（与单方面的转售选择权：见下文）。 这种购买应基于五个初步步骤。 第一：涉及的主要欧洲机构（委员会、联盟理事会、欧洲理事会和议会）应同意，根据其条约，ESM 有权（暂时）收购非金融资产。
第二：债务国和 ESM 就每个基金中包含的资产做出的联合决定
国家资产及其价格。 第三：单边转售选择权（立即和全部或渐进）的规范，作为购买每个债务国股权基金每个配额的原始合同的组成部分授予 ESM。 第四：ESM 最终停止年度购买并行使立即和完整的转售选择权的可能性，如果债务国即使仅一年也不满足其特定的 MTO 或希望在实现 90 之前单方面终止合同债务/GDP 比率的阈值百分比。 第五：如果累计每年购买国家财富基金的股份，导致在有关国家的公共债务/GDP 比率达到 95% 之前，将超过 90% 的基金所有权转移给 ESM，后者应增加其基金资产或解散
单方面签订具有前一点规定的后果的合同。
让我们回到意大利的例子，在给定的年份，它在债务规则和赤字规则之间存在 1,5% 的差距。 作为购买国家财产基金股份的对价，ESM 的年度转让将使意大利当年的公共债务减少 1,5%。 因此，总的来说，债务国每年公共债务的减少等于与 ESM 的年度交易加上赤字的既定减少，即等于债务规则要求的全部减少。 然而，债务国可能不遵守其特定 MTO 要求的条款中每年减少赤字的承诺，根据缓解因素进行校准，或者在 ESM 缔结之前单方面终止与 ESM 的合同。 正如已经说过的，在我们提出的方案中，ESM 被要求暂停每年购买国家基金份额，并有权对已收购的类似份额行使全部和立即转售选择权。
因此，在债务国最坏的情况下，转售意味着按照原始交易中支付的价格支付的费用，等于 ESM 已经拥有的所有国家财产基金单位的价值。 由于是行使合同规定的选择权，债务国有义务进行回购，从而使其公债急剧增加。 即使 ESM 只是取消购买新的配额并决定没收债务国的部分资产，这种增加也可能是显着的。 在这里，我们有兴趣强调，无论如何，相关国家的内部政治动态正在恶化。 由此可见，后者有可信的动机来尊重与 ESM 规定的多年期合同。 在负责控制公共债务的新议会机构存在的情况下，情况更是如此：反对派有兴趣向现任政府施加强大压力，以使其尊重其承诺并避免将债务推给未来政府。无法管理的公共债务负担或部分国家遗产的损失。
假设，同样由于刚才提到的议会控制，债务国满足其特定的 MTO，直到 ESM 每年购买国家基金的股份使其公共债务达到最多等于 GDP 的 90% 的水平。 以意大利为例，这应该会在大约十二年内发生。 届时，ESM 可以行使其拥有的另一个单边选择权：逐步转售，即在初始合同条款规定的一段时间内，以最初购买的价值出售其在意大利股票基金中的股份。 由于是行使合同规定的期权，意大利有义务执行ESM决定的回购。 此类回购将对逐渐拖累意大利公共债务产生明显影响。 然而，由于触发了赤字和公共债务调整的良性路径，意大利可以承受这一负担，而不会中断公共债务/GDP 比率向 60% 门槛的趋同。
事实上，在与 ESM 签订的初始合同中，意大利（以及任何其他债务国）可以将 ESM 手中的看跌期权定义为渐进式，条件是放慢但不取消从现在获得的调整90% 的阈值到 60% 的阈值。
(iii) 对未能达到赤字目标的制裁
该提案的最后一个方面涉及将灵活性幅度应用于 MTO 程序。 为防止遵守 MTO 面临政治干预的风险，我们的建议是针对今天规则中未包含的滥用灵活性幅度引入一种制裁形式
定义。 更准确地说：任何偏离 MTO 的行为，如果在用尽谈判后由欧盟委员会批准，并由或有限制证明是合理的，因此在形式上不会损害对 MTO 的遵守，在任何情况下都应受到制裁，并按比例减少公众支出当前和
公共投资支出相应增加。
财政制裁具有对经济增长普遍抑制作用的内在矛盾。 在最需要降低债务与 GDP 的比率时，罚款或对未经授权的偏差或违规行为的事后纠正往往会变成抑制增长的措施。 通过用投资代替当前支出，相反的情况会发生，有利于更有效地增加总收入的支出。 制裁特征在于，当前支出通常是推动政治共识的收入转移，而投资会促进随后几年的增长，最终可能使执政政府以外的政府受益。
四、总结与结论
我们从观察开始，像意大利这样的高公共债务使缓解未来衰退所必需的经济政策策略瘫痪，减缓经济增长，产生阻碍国内和国际投资的风险，最后但并非最不重要的一点是，削弱了政府的政治力量。意大利参与宣布的欧洲机构重新设计和重新启动阶段。 这种观察对于冷静的意大利和外国观察家来说是显而易见的，它使减少公共债务成为绝对优先事项，只要我国也进入的扩张阶段持续下去，就必须立即解决。 逐步减少债务的途径，在充足的基本盈余的情况下实施，并且在未来可靠地保持不变，似乎是与充分保障国家经济主权最相容的途径。 然而，要使“窄路”在短时间内降低投资者和欧洲机构对意大利风险的认知，就必须让后者确信这条路将走到底。
由于意大利最近要求一再背离所作出的承诺，而且最重要的是，由于我国政治事件的可预测性不足，这一条件并不容易实现。 因此，我们提出了一种减少公共债务的方法，该方法基于强大的机构信誉，同时在经济和政治方面都降低了短期实施成本。 该提案基于三个支柱：
a) 建立一个由反对派成员担任主席和控制的议会机构，以监督减少公共债务的时间一致性；
b) 将财政政策的总体目标从赤字转向公共债务；
c) 由于后一个目标将要求意大利（尤其是在初始阶段）的基本盈余高于足以满足赤字目标的基本盈余，ESM 的参与将购买国家财产基金的股份，年金额等于基于债务规则的赤字修正与基于 MTO 的赤字修正之间的区别。
在达到作为整个操作目标的债务水平后，意大利将逐步回购世袭基金的股份。 这种解决方案将使减债路径的政治成本降低，将部分调整转向债务水平威胁较小的年份，并且不会对我国的经济主权造成影响，只要后者遵守承诺以减少其公共债务。
