Для тех, кто занимается вопросами энергетики, как мы занимаемся уже 30 лет,гидроэнергетика — это особый мир. Старейший источник электроэнергии, лежавший в основе промышленного развития страны еще два века назад, по-прежнему играет центральную роль сегодня – и будет играть еще большую роль в будущем. Сокращение выбросов и вклад в стабильность системы делают гидроэлектроэнергию, и в частности насосную, источник с уникальными и стратегическими характеристиками для энергетического перехода. В этом вопросе они практически все согласны.
Однако это сближение не предотвращает возникновения тупиковой ситуации, когда все инвестиции в будущее кажутся замороженными. Мы говорим о около десяти миллиардов евро к 2030 году, которые сегодня заблокированы. Попробуем разобраться почему и какие могут быть выходы.
Этот тупик в значительной степени определяется недоумением компаний по поводу реформы 2018 г. (Указ об упрощении, 135/2018), введенной — перед лицом давления со стороны Европы — Желто-зеленым правительством и предусматривающей усиление роли регионов. в управлении гидроэнергетической системой и увеличение платы, которую несут концессионеры. Однако реальный вопрос, похоже, вращается вокруг тендеры на возобновление концессий, под сильным давлением Комиссии, которая привлекла практически все страны-члены, и в частности Италию, к процессу о нарушении.
В августе 2020 г. были предложены поправки к так называемому закону об упрощениях, который в настоящее время находится на стадии утверждения (1 сентября 2020 г.), чтобы существенно отменить желто-зеленую реформу и, среди прочего, продлить существующие концессии на десятилетие. На момент составления этих заметок поправки не вносились; полезным в этом отношении является противоположное мнение Министерства по европейским делам, приведенное здесь:
(…) поправка устанавливает продление гидроэнергетических концессий без четкого указания окончательного срока и, следовательно, предположительно подлежит осуждению Европейской комиссией, которая в контексте процедуры нарушения №. 2011/2026, в настоящее время проходит второе дополнительное официальное уведомление в соответствии со ст. 258 ДФЕС, уже осудил продление, предусмотренное Законодательным декретом от 14 декабря 2018 г., н. 135 (Декрет об упрощении), преобразованный Законом от 11 февраля 2019 г., н. 12. Процедура уже сопряжена с конкретным риском обострения. В частности, продление гидроэнергетических концессий зависит от вступления в силу национальных правил, реализующих европейские положения, которые «должны быть обязательно изданы в ближайшем будущем институтами Союза». Однако на сегодняшний день в этом секторе нет нового европейского законодательства, и нельзя с уверенностью сказать, что у Союза есть законодательная компетенция по этому вопросу. С другой стороны, уже существуют европейские правила (директива об услугах и правила внутреннего рынка), применимые к этому вопросу, которые в любом случае необходимо учитывать. В любом случае ограничение на осуществление Союзом своих регулирующих полномочий не может исходить от национального законодателя.
Мы считаем, что эти наблюдения не нуждаются в комментариях. Однако ясно одно: полезность и безотлагательность поиска решений, которые:
- Приемлемы вовлеченными сторонами (регионами, компаниями, Европейским союзом, местными сообществами и т. д.);
- Они позволяют быстро начать инвестиции;
- Принять во внимание де-факто конкурентную структуру на европейском уровне;
- Они обеспечивают эффективное и сбалансированное управление системой.
Суть просроченных и истекающих концессий
Как известно, компании, работающие на так называемых крупных гидроэлектростанциях, основывают свою деятельность на концессиях, срок действия которых может существенно различаться. Во многих случаях срок действия концессий истек или скоро истечет, в то время как в случае Enel и продаваемых ею заводов (например, в долине Аоста или Трентино-Альто-Адидже) крайние сроки установлены на 2029 год.
После того, как огромные инвестиции в инфраструктуру были сделаны и окупились, гидроэнергетика на протяжении многих лет обеспечивала высокий уровень прибыльности; это связано с отсутствием переменных затрат и возможностью использования пиков цен на электроэнергию в определенное время суток. Рентабельность несколько лет снижается как из-за общего падения рыночных цен на энергоносители (PUN), так и из-за почти исчезновения пиков потребления и, что не менее важно, из-за постоянного роста концессионных сборов в пользу местных властей. и Регионы. Тем не менее, значительный доход по-прежнему гарантируется сегодня CV, выпущенными в последние годы, против инвестиций в обновление, сделанных несколько лет назад.
В целом гидроэлектростанции довольно устарели, в некоторых случаях им даже больше века. Им часто приходилось существенная модернизация и чрезвычайные инвестиции в техническое обслуживание. Согласно недавним отраслевым оценкам, которые также косвенно подтверждаются в PNIEC, потребность к 2030 г. может быть оценена в около 10 миллиардов (чуть менее одного миллиарда евро в год), около 70% посвящено насосным работам (вопрос, который Терна считает центральным в связи с переходом на энергию), а остальные предназначены для восстановления емкости водохранилищ, местной и экологической устойчивости. Именно для осуществления этих инвестиций компании просят продления концессий как минимум на 10 лет, специальных мер поддержки и некоторых других бюрократических упрощений.
План восстановления и окупаемость инвестиций
И здесь мы подходим к ключевому вопросу: сегодня он кажется фундаментальным. разработать общий план восстановления гидроэнергетической инфраструктурной системы, которая в силу своего возраста и специфических характеристик требует решительной модернизации и широкого спектра вмешательств, прежде всего с целью передачи энергии.
Осуществление этих мероприятий во многих случаях требует не только значительных затрат, но и приостановки производства и относительного дохода, иногда на не очень короткие сроки. И компании неохотно реализуют какую-либо инициативу в ситуации неопределенности связаны с законодательными аспектами в целом и, в частности, с возвратом инвестиций. В частности, основные проблемы касаются:
- Восстановление полезной емкости исходного резервуара;
- Строительство новых насосных станций;
- Модернизация турбин и вспомогательных производств;
- Восстановление плохо используемых или заброшенных растений;
- Внеплановое техническое обслуживание или ремонт трубопроводов;
- Цифровое управление координируется с прогнозами погоды для производства и программ профилактического обслуживания.
Согласно нашим сводным оценкам, взятым, однако, из конкретных случаев, вмешательства могут позволить восстановить производительность от минимум 5% до даже 30%. Что при производстве электроэнергии около 50.000 7.500 ГВтч означает предполагаемое среднее значение в XNUMX XNUMX ГВтч, что поможет, среди прочего, достичь целей PNIEC также в отношении задержек в строительстве электростанций, предусмотренных для новых возобновляемых источников энергии.
Очевидно, что все это требует конкретных действий, в первую очередь, по планированию со стороны государственных администраций и, во-вторых, по поддержке и стимулированию выполнения работ. Нужны, наконец, адекватные системы гарантий и контроля, особенно со стороны регионов.
Но как мы пришли к этому тупику?
Как уже упоминалось, в 2018 году, также в результате вышеупомянутого давления со стороны общественности и во избежание риска нарушений, Желто-зеленым правительством был принят закон, который возлагает управление концессиями на регионы, включая процедуры их продления. в любом случае на основе конкурентных процессов. Регионы должны были внедрить указания этого правила к марту 2020 года, но только Ломбардия соблюдала сроки. Другие администрации (регион Пьемонт, регион Венето, автономная провинция Тренто, автономная провинция Больцано) должны были принять законы.
По сути, новое законодательство устанавливает следующие основополагающие принципы:
- Срок действия новых концессий устанавливается от двадцати до сорока лет (плюс возможное продление на десять лет);
- Бесплатный переход мокрых работ к региональному наследию;
- Повышение стоимости сухих работ должно быть признано уходящим концессионером;
- Обязательство концессионера сообщать и быть прозрачным в отношении статуса работ, переданных в управление;
- Конкурсная процедура в случае принятия организационной модели совместного предприятия или концессии;
- Установление компенсационных мер и сборов в пользу местных сообществ.
Это вызвало довольно живую реакцию со стороны компаний сектора, которые нашли (почти) формальное единодушие в противодействии этой динамике. В то же время правительство оспорило ломбардный закон в Конституционном суде и отложило крайний срок обнародования региональных законов до октября 2020 года. Однако это вызвало выговор со стороны Антимонопольного управления, которое подтвердило то, что было заявлено в официальном отчете 2018 года, в котором оно просило правительство предоставить в кратчайшие сроки, до завершения тендерных процедур; к модификации ст. 12 Законодательного декрета №. 79/99, в смысле предусматривающей передачу на рассмотрение только сухих работ и одновременную безвозмездную передачу в собственность государства мокрых работ., клеймя постоянные отсрочки исполнения тендеров по просроченным концессиям.
È вряд ли Европа выступит опорой
В сердцах многих инсайдеров есть надежда, что Европейская комиссия также применит к продлению гидроэнергетических концессий приостановление (на самом деле очень частичное) законодательства, касающегося государственной помощи, упомянутого в Сообщении от 3 апреля 2020 г., опубликованном после чрезвычайная ситуация COVID-19.
Этот вопрос является, по крайней мере, спорным, в том числе с учетом продолжающегося общего противостояния между самой Комиссией, жестко привязанной к Директивам, защищающим конкуренцию, и государствами-членами Союза, гораздо более консервативными в поддержании статус-кво, в отношении обязательного характера конкурсных процедур при выборе дилеров.
На данный момент этот вопрос приобрел исключительно политическую окраску с участием правительства (и правительств других государств) и непосредственно Европейской комиссии, исход которого, несмотря на нынешнюю чрезвычайную ситуацию, трудно предсказать.
Строки плана восстановления
Даже если представить план перезапуска водного сектора в описанной выше ситуации непросто, мы считаем, что принципиальными моментами являются следующие:
- Общий обзор ситуации в национальном гидроэнергетическом секторе;
- Сосредоточение внимания на возможных или необходимых вмешательствах для оживления сектора с учетом специфики отдельных местных ситуаций;
- Количественная оценка инвестиционных потребностей по категориям и временным горизонтам;
- Оценка относительного воздействия/отдачи с точки зрения производительности, окружающей среды, гибкости системы электроснабжения и т. д.;
- Установление приоритетов вмешательства;
- Определение правительственных и нормативных положений, подходящих для направления бизнеса и местных и региональных администраций в желаемых направлениях, облегчения инвестиционных процессов.
Такой подход может показаться тривиальным, и это действительно так, но логика, которая управляла сектором до сих пор, была совсем другой. В своей исследовательской работе мы двигались в указанной логике; однако здесь важно указать другой путь, который еще предстоит оценить во всех его последствиях, но который мог бы позволить преодолеть многие из кратко описанных проблем.
Деманиализировать мокрые работы?
Ниже мы попытаемся обобщить основные моменты дискуссии в нашей исследовательской группе с целью уменьшить препятствия для выхода из тупика, а также способствовать быстрому возобновлению инвестиций.
Идея, первоначально рожденная одним из авторов также на основе опыта в других областях, исходит из гипотезы вывод из состояния части гидроэнергетической инфраструктуры то есть так называемые мокрые работы (которые в различных случаях уже находятся в частной собственности). Этот шаг должен быть предусмотрен законодательством штата и предоставлен по выбору регионам, владеющим активами. В таком случае лишение государства должно быть продромальным для отчуждения с передачей частным лицам, с правом опциона в пользу действующего управляющего и по цене, соответствующей переоцененной исторической ценности произведений. В любом случае разрешение на изъятие водных ресурсов (которые не могут быть изъяты из собственности) и прогнозы относительно относительных методов (минимальный жизненный сток, сборы и надбавки, инвестиционные обязательства и т. д.) останутся в руках правительства. Регионы.
Преимущества такого решения, казалось бы, заключаются в следующем:
- Освобождение от государства не создаст каких-либо рыночных преимуществ, поскольку ничто не помешает в дальнейшем передаче вышеупомянутых произведений третьему лицу новым владельцем.
- Освобождение от государства уже применяется в некоторых секторах, таких как государственный жилищный фонд, где предусмотрена продажа единиц, на которые распространяется мера, правопреемникам, которые ее запрашивают.
- Обойден вопрос тендеров, который, несмотря на то, что теоретически является предпочтительным решением, на практике оказывается неприменимым во всей Европе в секторах энергетических сетей (см. газовые тендеры в Италии, которые были существенно заблокированы на протяжении десятилетий).
- Это согласуется с некоторыми применяемыми и функционирующими европейскими случаями (которые мы расследуем) и, во всяком случае, с ситуацией в Европе, когда иностранные игроки не касаются мяча.
- Региональным властям не повредило бы, а в известном смысле и усилило бы их определение методов осуществления мокрых работ в отношении нового собственника работ или каких-либо делегированных им субъектов (по согласованию с Регионом).
- Это не нарушило бы принципов справедливости, поскольку концессионеры в значительной степени амортизируют работы; любое отсутствие обращения к рынку для продажи работ с использованием тендерных механизмов будет оправдано в силу заявления об общественном интересе отчуждаемых активов (см. SGEI) и суждения о пригодности существующего концессионера.
- Регионы будут иметь два дохода: разовый доход от передачи произведений, лишенных государства, и постоянный доход от разрешений, срок действия которых также может иметь не очень длительный временной горизонт и приостанавливаться или отзываться в случае о несоблюдении положений.
- Вероятно, можно было бы интегрировать нынешнюю законодательную ситуацию, не нарушая ее, как хотелось бы с упомянутыми выше отвергнутыми поправками.
- Это может быть приемлемо для компаний, которые, при значительных затратах, имеют гарантию наличия заводов (влажных и сухих), что позволяет легче осуществлять инвестиции.
- Процедура оценки продаваемых работ, начиная с амортизационных отчислений концессионеров, может быть намного проще, чем разграничение и признание состояния согласованности мокрых работ, которые будут выставлены на торги для новой концессии. Помимо прочего, концессионеры получат выгоду от уже принадлежащих им сухих заводов.
В свете некоторых неофициальных проверок кажется, что Европейская комиссия не может выдвигать возражения, если они не касаются вопроса справедливой оценки мокрых работ, подлежащих передаче.
В заключение, описанная гипотеза может показаться «революционной» для сектора в Италии (но не за рубежом). Однако, на наш взгляд, он, несомненно, заслуживает соответствующего технического и политического осмысления.
Чтобы прочитать журнал Managament о коммунальных услугах и инфраструктуре, нажмите здесь.
