人们常常认为产业政策与竞争水火不容，但事实并非如此，二者可以兼顾。原因如下。
欧盟曾一度将竞争视为产业政策。
通过共同产业政策追求战略目标对欧洲而言并非新鲜事。然而，欧盟委员会在20世纪90年代通过的旨在提升欧洲企业竞争力的产业政策文件，主要基于横向方法，即一系列旨在改善企业整体经营环境的行业中立措施。这种方法与欧洲经济中公共干预作用的传统理解相符，这种理解历来侧重于限制以保护市场竞争为名的选择性公共干预。除少数旨在精简陷入困境的产业部门的特定行业举措（例如针对钢铁行业的达维尼翁计划）或影响更为深远的举措（例如“精神”计划）外，近几十年来，欧洲的产业政策一直致力于实施和完善单一市场。这一努力涵盖了20世纪90年代的自由化、放弃对市场的直接公共干预以及私有化。正如竞争事务专员范米尔特在20世纪90年代初所言，欧洲的产业政策就是竞争。
欧洲产业政策时代与欧盟转折点
然而，自2010年以来，为应对影响欧洲经济的危机，欧盟委员会逐步整合了一种垂直战略，旨在支持对欧洲经济竞争力和转型具有战略意义的特定行业或技术。应对新冠疫情危机成为这一战略的决定性转折点：为支持经济复苏而进行的大规模公共干预，为重塑欧洲经济体系以实现生态和数字化双重转型提供了契机。乌克兰战争的爆发巩固了产业政策理念，即公共经济干预——包括欧洲层面的干预——是欧盟战略方向的重要工具。
首先，欧盟首次在制定全面产业政策方面发挥了核心作用：最初是通过“下一代欧盟”（实际上已被“新绿色协议”提前实现），随后是“复苏与韧性基金”（NRRP）。这首先实现了欧洲集中资源的调动，尽管这些资源是为各国在共同框架下制定的项目提供支持。随后，基于德拉吉报告中的分析，欧盟委员会制定了“竞争力指南针”，这是莱塔报告和德拉吉报告的政治成果，旨在通过更新单一市场来加强欧盟，并制定一系列战略。这标志着一个全新的根本性步骤。它概述了创新、韧性和安全这三大支柱，欧盟委员会2024-2029年期间的优先事项正是基于此，并强调了欧盟希望构建积极主动的产业战略。
在此背景下，国家援助政策的方针也发生了变化：从以往以举措对竞争的影响为导向，转向更加灵活，旨在促进关键供应链（电池、氢能、半导体）的发展。当然，在缺乏共同资源的情况下，这会带来各国在财政支持能力方面出现不对称的风险。众所周知，近期政策转变的原因多种多样：欧盟将环境和社会可持续性纳入其目标，由此推动了脱碳进程，而脱碳也与能源自主密切相关；为了应对新冠疫情以及地缘经济格局变化带来的供应安全威胁，需要增强韧性；但最重要的是，人们普遍认为，由于欧洲工业在数字化和人工智能革命、能源转型以及电动出行方面的适应速度较慢，欧洲经济相对于美国和中国的竞争力有所下降。这些地区受“下一代欧盟”计划的干预措施影响最大，这绝非巧合，该计划旨在使欧洲工业经济体系重回创新之路。
产业政策与竞争
产业政策涵盖旨在提高经济结构效率的所有公共干预措施。然而，这些干预措施可能具有不同的特征：它们可以是横向的，适用于所有行业的公司（例如研发税收抵免）；也可以只针对特定行业或地区；它们还可以针对公司的具体结构，鼓励合并以达到在市场竞争中所需的规模，或进行必要的大规模投资。
产业政策干预并非必然导致竞争限制。事实上，正如我们将看到的，产业政策与蓬勃发展的竞争之间可以存在互补关系。然而，20世纪60年代和70年代各国的经验往往基于打造拥有强大市场力量的“国家冠军企业”，认为这可以对上下游市场产生积极影响，从而不可避免地抑制竞争。然而，这些政策鲜有成效。
事实上，大量分析表明，公共干预和竞争是相辅相成的。早在20世纪90年代，哈佛大学战略分析大师迈克尔·波特的分析就表明，经济体系竞争优势的关键要素除了资源和人力资本的供给外，还包括：提供有形和无形基础设施的公共干预、公众需求、创新领域的融资渠道，以及能够刺激效率和创新的充满活力的竞争环境。
例如，在日本汽车行业，由于保护主义政策盛行，正是制造商之间激烈的内部竞争推动了创新。因此，根据波特的观点，公共干预也通过执行保护竞争的法律来确保竞争环境。近期一些关注创新在经济增长中作用的分析也得出了类似的结论，即市场竞争与公共干预之间存在互补性：这些分析强调了竞争的作用，同时也强调了公共干预在刺激和维持竞争方面的重要性。
阿吉翁和蒂罗尔等经济学家以熊彼特的理论为基础，认为创新是由获取市场支配地位（无论暂时还是永久）所带来的额外利润这一目标驱动的。他们克服了熊彼特的悲观论调，熊彼特曾预测这种竞争会导致垄断，进而导致官僚主义和停滞。相反，他们强调，竞争者之间以及竞争者与领先企业之间的竞争环境会持续推动创新，有利于产品创新和技术创新。这使得技术飞跃成为可能，从而克服变革阻力。
这些研究的新颖之处不仅在于，与熊彼特不同，它们并不认为竞争过程会以垄断者的主导地位而告终。相反，它们认为垄断会不断受到竞争带来的创新挑战，这种创新体现在新技术的采用和替代产品的创造上。这避免了市场中成熟企业创新活动缺乏颠覆性时所表现出的路径依赖性。
因此，有两点建议：公共干预必须着眼于创新和支持前沿行业；而且必须通过促进竞争来实现这一目标。尤其重要的是，要为创新型（因而风险也较高）行业、小型和新兴企业提供财政干预，并支持研发和培训活动。事实上，竞争压力的一个关键因素是新企业的贡献。阿吉翁通过比较美国和法国的企业营业额，指出在创新能力更强的经济体中，企业的诞生和消亡率高于创新能力较弱的经济体，因此企业的平均寿命更短。此外，这种企业间的动态关系也体现在企业在价值创造和创新活动中的相对地位，以及它们所在行业的重要性上。
该行业的这种活力体现了美国和欧洲之间的显著差异。正如德拉吉所指出的，这一点在研发最活跃的公司中尤为突出。尽管美国的公司及其所在的行业多年来不断变化，但在欧洲，汽车行业及其相关公司仍然是标杆。
竞争与反垄断
在此背景下，公共机构显然也肩负着保护竞争环境的重任，因此需要执行反垄断规则以维持市场竞争压力。然而，正如我们前文所述，应当强调的是，指导规则实施的竞争范式具有其特殊性，与旨在评估行为是否有效并最终惠及消费者的消费者福利范式截然不同。
相反，分析应着重于动态竞争，即维持竞争结构，在这种结构中，领先企业不断受到竞争对手的挑战，从而产生巨大的市场活力。这种竞争观对我们如何看待竞争法，特别是欧洲竞争法的适用方式具有重要意义：从静态效率和消费者福利转向竞争过程和企业增长的障碍。
近期关于立法适用的指导意见便体现了这一点，这体现在两个方面：一是平台立法（DMA），该立法要求竞争对手接入平台并确保服务提供的互操作性；二是滥用市场支配地位立法，该立法的执法力度似乎正朝着更加严格的方向发展。拟议的第102条适用指南便体现了这一点，该指南减少了对AEC测试的引用，明确以效率标准为指导，这似乎预示着将更加严格地保护竞争性市场结构，包括更广泛地使用基于优劣的竞争标准以及建立行为分类体系。
德拉吉报告中的竞争
我们提到的委员会最近的产业政策举措是基于德拉吉报告中关于恢复欧洲竞争力的计划，该报告分析了2000年代初欧洲经济竞争力丧失的原因，并提出了激励创新以及横向和部门投资的战略。
该报告还强调了竞争作为恢复欧洲竞争力的关键要素的观点：“对现有实证证据的分析清楚地表明，激烈的竞争不仅能降低价格，而且往往还能刺激更高的生产力、投资和创新。” 然而，该报告也指出，那些必须在欧洲经济中发挥更大作用的技术创新型行业，也正是那些具备创新所需规模的行业，而竞争的关键就在于此，而非价格政策。
因此，德拉吉报告似乎明确采纳了一种竞争保护理念，该理念既考虑了创新激励，也考虑了企业达到足够规模以成为有效创新者和竞争者的激励。从这个角度来看，德拉吉报告显然强调了完善单一市场的重要性，尤其是在创新能力最强、国家壁垒也最突出的服务业领域。然而，该报告本质上似乎认可了《直接市场法》（DMA）及其第102条拟议指南中概述的欧洲反垄断政策新方针：事实上，它提议将DMA的适用范围从平台扩展到数字领域的主导企业，并强调了互操作性的重要性，同时还对开放获取的援助和财政优惠的授予附加了条件。
虽然该报告强调了“竞合”的重要性，即竞争对手在大型基础设施和研发等竞争前阶段的合作，因此需要竞争总司及时提供指导，但报告仍然认为，委员会应该拥有新的权力，以开放那些存在串通行为的行业，包括通过“新竞争工具”授予新的权力。
然而，该报告对援助政策的低效使用表示担忧，指出在新冠疫情和乌克兰战争引发的能源危机期间，援助工具的扩张“分裂了共同市场，扭曲了竞争，恶化了公共财政，并造成了低效的补贴竞赛”。报告呼吁恢复国家援助控制，旨在推行协调一致的战略行动。基于此，并考虑到当前各国的援助来源，报告建议将援助纳入“欧洲共同利益重要项目”框架内，这些项目旨在通过多国合作，为前沿创新提供资金。
鉴于规模经济在创新领域的重要性，德拉吉报告自然特别强调并购控制，呼吁重点关注并购对效率和创新的影响。报告认为，这些影响不应影响对占据市场主导地位的公司的分析，但欧盟委员会应引入“创新抗辩”，包括发布指南以方便相关因素的呈现和分析，并考虑对实施这些抗辩施加投资和时间限制。
众所周知，委员会在修订最近提交征求意见的合并控制指南时，考虑到了该报告的建议：其中，对韧性和创新目标的关注值得赞赏，同时还继续关注维持竞争格局，并特别关注旨在巩固市场地位或消除潜在竞争对手的“杀手级”收购。
关于“欧洲冠军”
尽管德拉吉报告明确反对市场支配地位，但其对并购控制方法的关注——旨在促进创新和规模化需求——被许多人解读为偏袒所谓的“欧洲冠军企业”，而这些企业往往是人们所呼吁的。鉴于此，这似乎是一个尤其值得关注的话题，尤其考虑到过去的经验，因此值得进一步探讨。
在竞争激烈的环境中，欧洲企业在其市场中脱颖而出，成为行业领军者，这当然是可取的；然而，企业在市场上的集中度并非打造市场领军企业的必要条件：美国在数字技术和人工智能领域的领军企业并非集中的结果，而是通过内部增长发展起来，并通过创新拓展市场的企业。
考虑到我们在讨论中经常提到的例子，这个话题似乎很重要。
空客就是一个绝佳的例子，它被公认为英法合作设计和制造宽体客机的典范，成功打入了此前由美国公司主导的市场。正如雷伊和蒂罗尔所指出的，空客实际上是一个新进入者，它凭借一款具有全新特性的产品，挑战了当时主导市场的美国公司。因此，它并不符合“欧洲冠军”的概念，即由几家拥有强大市场份额的老牌公司合并而成。事实上，空客的成功恰恰证明了竞争模式的有效性，这种模式能够激励新进入者挑战市场主导企业。
一个更恰当的案例是阿尔斯通和西门子的合并。这两家公司虽然都属于准双寡头垄断，但却是欧洲高速铁路领域激烈的竞争对手，不断推陈出新；同时，它们也是开放竞争的非欧洲市场（尤其是美国和部分亚洲市场）的领军企业。欧盟委员会于2019年禁止了这笔交易：除了会在铁路车辆和信号系统市场形成近乎垄断的局面，对潜在的竞争设置几乎无法逾越的障碍之外，它们的合并还会大幅降低市场活力，削弱效率和创新动力。此外，人们所担心的中国企业在欧洲市场的竞争似乎也并非真正的威胁。
事实上，在随后的几年里，这两家公司继续在全球市场占据领先地位，赢得了美国和亚洲（西门子在越南）的铁路项目招标，而中车在中国政府的支持下（包括项目融资方面），在印尼却遭遇了重大问题。简而言之，上述案例并未显示任何有利于“欧洲冠军”的有力证据：事实上，仔细分析会证实欧盟委员会采取审慎做法的合理性。当然，不能排除在特定情况下，大型运营商的合并可能有利于创新和市场发展。但这些案例截然不同。
2017年，欧盟委员会否决了欧元区证券交易所与伦敦证券交易所（当时控制着意大利证券交易所）的合并提案。委员会担心合并将在欧洲股票交易市场形成主导地位；此外，委员会还担心合并会在政府债券清算结算的下游市场形成准垄断，而该市场由多家运营商运营。委员会当时忽视了与其他欧洲运营商（尤其是美国运营商）竞争的重要性，未能理解构建广泛而深入的欧洲资本市场基础设施以及简化相关交易后系统的关键性。二十年后，这个问题已被视为欧洲竞争力的核心所在。
结论
人们通常认为竞争与产业政策是相互排斥的。但正如我们所展示的，事实并非如此：相反，二者相辅相成，共同营造有利于技术和产品创新蓬勃发展的竞争环境。然而，这对于产业政策措施的设计以及竞争保护措施的适用标准都具有重要的启示意义。
有人认为，这些措施的设计应该有利于技术发展最快、创新内容最丰富的行业，从而为能够挑战现有企业的新兴创新型公司创造条件，即使这些公司采用的是不成熟的模式。
此外，反垄断行动应着眼于维护竞争格局，使领先企业不断受到竞争对手的挑战，从而促进市场的蓬勃发展。尽管面临经济、监管和政治等诸多复杂因素，但我们希望委员会的行动能够继续沿着这些方向推进。
