Sanayi politikası ve rekabet genellikle uzlaşmaz olarak kabul edilmiştir, ancak durum tam olarak böyle değildir ve bir sentez mümkündür. İşte nedeni.
Bir zamanlar AB, rekabeti sanayi politikası olarak görüyordu.
Ortak bir sanayi politikası aracılığıyla stratejik hedeflere ulaşma çabası Avrupa için yeni bir şey değil. Ancak, Avrupa şirketlerinin rekabet gücünü artırmayı amaçlayan 1990'larda kabul edilen Komisyon sanayi politikasına ilişkin açıklamalar, ağırlıklı olarak şirketlerin faaliyet gösterdiği genel ortamı iyileştirmek için tasarlanmış bir dizi sektörden bağımsız önlemden oluşan yatay bir yaklaşıma dayanıyordu. Bu yaklaşım, tarihsel olarak piyasa rekabetini koruma adına seçici kamu müdahalesini sınırlamaya odaklanan Avrupa ekonomisindeki kamu müdahalesinin rolüne ilişkin geleneksel anlayışla tutarlıydı. Çelik endüstrisi için Davignon Planı gibi zor durumdaki sanayi sektörlerini rasyonelleştirmeyi amaçlayan birkaç sektöre özgü girişim veya Esprit gibi daha kapsamlı girişimler dışında, son on yıllardaki Avrupa politikası, tek pazarın uygulanması ve tamamlanması çabasına dayanmıştır. Bu çaba, 1990'lardaki liberalleşmeleri, piyasalara doğrudan kamu müdahalesinin terk edilmesini ve özelleştirmeleri kapsamaktadır. Rekabet Komiseri Van Miert'in 1990'ların başlarında söylediği gibi, Avrupa'nın sanayi politikası rekabetti.
Avrupa sanayi politikasının dönemi ve AB'nin dönüm noktası
Ancak, 2010 yılından bu yana, Avrupa ekonomilerini etkileyen krizlere yanıt olarak, Komisyon, Avrupa ekonomisinin rekabet gücü ve dönüşümü için stratejik olan belirli sektörleri veya teknolojileri desteklemeyi amaçlayan dikey bir yaklaşımı kademeli olarak entegre etmiştir. Bu bağlamda belirleyici bir dönüm noktası, COVID-19 acil durumuna verilen yanıtla geldi: toparlanmayı desteklemek için kitlesel kamu müdahalesine duyulan ihtiyaç, Avrupa ekonomik sistemini ekolojik ve dijital olmak üzere ikili dönüşüm için yeniden şekillendirme fırsatı sağladı. Ukrayna'daki savaşın patlak vermesi, ekonomiye kamu müdahalesinin -Avrupa düzeyinde de dahil olmak üzere- AB'nin stratejik yönü için önemli bir araç olduğu sanayi politikası kavramını pekiştirdi.
Öncelikle, Birlik ilk kez kapsamlı sanayi politikalarının tasarlanmasında merkezi bir rol üstlendi: başlangıçta Yeni Nesil AB (aslında Yeni Yeşil Mutabakat tarafından öngörülmüştü) ve daha sonra Kurtarma ve Direnç Tesisi (NRRP) ile. Bu, ilk olarak, ulusal düzeyde geliştirilen projeleri desteklemek amacıyla da olsa, merkezi Avrupa kaynaklarının seferber edilmesini sağladı. Daha sonra, Draghi Raporu'nda yer alan analizlere dayanarak, Komisyon, Letta ve Draghi Raporlarının siyasi sonucunu temsil eden ve tek pazarın yenilenmesi yoluyla AB'yi güçlendirmek için bir vizyon ve bir dizi strateji belirlemeyi amaçlayan Rekabet Pusulası'nı geliştirdi. Bu, yeni bir temel adımı işaret ediyor. Komisyonun 2024-2029 dönemi önceliklerinin dayandığı üç temel sütunu –inovasyon, direnç ve güvenlik– ortaya koyarak, AB'nin proaktif sanayi yaklaşımını yapılandırma arzusunu vurguluyor.
Bu bağlamda, devlet yardımı politikasına yaklaşım da değişti: rekabet üzerindeki girişimlerin etkisine dayalı bir yaklaşımdan, temel tedarik zincirlerinin (bataryalar, hidrojen, yarı iletkenler) gelişimini kolaylaştırmayı amaçlayan daha esnek bir yaklaşıma geçildi. Bu durum, elbette, ortak kaynakların yokluğunda, ülkeler arasında finansal destek kapasitesi açısından asimetri riskini doğurmaktadır. Son dönemdeki yaklaşım değişikliğinin nedenleri, bilindiği gibi, çeşitlidir: Birliğin hedefleri arasına çevresel ve sosyal sürdürülebilirliğin dahil edilmesi ve bunun sonucunda enerji özerkliğiyle de bağlantılı olan karbonsuzlaştırmaya yönelik itici güç; önce Covid'in, ardından jeoekonomik dengedeki gelişmelerin arz güvenliğine yönelik tehdidine yanıt vermek için dayanıklılık meselesi. Ancak her şeyden önce, Avrupa endüstrisinin dijital ve yapay zeka devrimine, enerji geçişine ve elektrikli mobiliteye uyum sağlama gecikmesi nedeniyle, Avrupa ekonomisinin ABD ve Çin'e kıyasla rekabet gücündeki algılanan kayıptan kaynaklanmaktadır. Avrupa sanayi-ekonomik sistemini yeniden inovasyon yoluna sokmak amacıyla Next Generation EU tarafından öngörülen müdahalelerden en çok etkilenen alanların bunlar olması tesadüf değildir.
Sanayi politikası ve rekabet
Sanayi politikası, ekonomik yapıyı daha verimli hale getirmeyi amaçlayan tüm kamu müdahalelerini kapsar. Bununla birlikte, bu müdahaleler farklı özelliklere sahip olabilir: yatay olabilir, sektörden bağımsız olarak tüm şirketlere uygulanabilir (Ar-Ge vergi indirimleri); veya yalnızca belirli sektörleri veya bölgeleri ilgilendirebilir; ayrıca bir şirketin özel yapısını ele alarak, piyasalarda rekabet etmek veya gerekli büyük ölçekli yatırımları yapmak için uygun ölçeğe ulaşmak amacıyla birleşmeleri teşvik edebilir.
Sanayi politikası müdahaleleri, rekabeti kısıtlamak anlamına gelmek zorunda değildir. Nitekim, göreceğimiz gibi, sanayi politikası ile canlı rekabet arasında tamamlayıcılık olabilir. Bununla birlikte, 60'lar ve 70'lerdeki ulusal deneyimler, genellikle büyük pazar gücüne sahip "ulusal şampiyonlar" yaratmaya dayanıyordu; bu durumun, yukarı ve aşağı yönlü pazarlarda olumlu etkiler yaratacağı ve kaçınılmaz olarak rekabeti kısıtlayacağı inancıyla hareket ediliyordu. Ancak bu politikalar nadiren olumlu sonuçlar verdi.
Aslında, çok sayıda analiz, kamu müdahalesi ve rekabetin birbirini tamamlayıcı nitelikte olduğunu göstermektedir. Harvard'lı stratejik analiz uzmanı Michael Porter'ın 90'lı yıllardaki analizi, ekonomik sistemlerin rekabet avantajlarının temel unsurlarının, kaynak ve insan sermayesi sağlanmasının yanı sıra, somut ve soyut altyapı sağlayan kamu müdahalesi, kamu talebi ve yenilikçi sektörlerde finansmana erişim ile verimliliği ve yeniliği teşvik eden canlı bir rekabet ortamı olduğunu ortaya koymuştur.
Örneğin, korumacı politikaların yaygın olduğu Japon otomotiv sektöründe, üreticiler arasındaki yoğun iç rekabet yeniliği tetiklemiştir. Bu nedenle, Porter'a göre, kamu müdahalesi aynı zamanda rekabeti koruyan yasaların uygulanması yoluyla rekabetçi bir ortamın sağlanmasına da hizmet etmiştir. Yeniliğin ekonomik büyümedeki rolüne odaklanan daha yeni analizler de rekabet ve kamu müdahalesi arasındaki tamamlayıcılık konusunda aynı sonuca varmaktadır: rekabetin rolünü vurgularken, aynı zamanda rekabeti teşvik etmede ve sürdürmede kamu müdahalesinin de önemini vurgulamaktadırlar.
Schumpeter'in, inovasyonun geçici veya kalıcı pazar hakimiyetinden kaynaklanan ek kârları elde etme hedefiyle yönlendirildiği paradigmasına dayanan Aghion ve Tirole gibi iktisatçılar, Schumpeter'in bu yarışın tekelleşmeye ve dolayısıyla bürokratlaşmaya ve durgunluğa yol açacağını öngören kötümserliğinin üstesinden gelirler. Bunun yerine, rakiplerin birbirleriyle ve lider firmayla rekabet ettiği bir ortamın sürekli bir inovasyon itici gücü yarattığını ve hem ürün hem de teknolojik inovasyona elverişli olduğunu vurgularlar. Bu da değişime karşı direnci aşan teknolojik sıçramaları mümkün kılar.
Bu katkıların yeniliği, Schumpeter'in aksine, rekabet sürecini tekelci firmanın egemenliğiyle sona eren bir süreç olarak görmemelerinden ibaret değildir. Aksine, tekelin sürekli olarak rekabetin yarattığı yeniliklerle, yeni teknolojilerin benimsenmesi ve alternatif ürünlerin yaratılmasıyla sorgulandığını görürler. Bu, piyasadaki köklü firmaların daha az yıkıcı yenilikçi faaliyetlerini karakterize eden yol bağımlılığından kaçınmayı sağlar.
İki öneri şöyledir: Kamu müdahalesi inovasyona ve en ileri teknolojiye sahip sektörleri desteklemeye yönelik olmalı ve bunu rekabeti destekleyerek yapmalıdır. Özellikle, yenilikçi ve dolayısıyla yüksek riskli sektörler ile küçük ve yeni işletmeler için finansal müdahalelerin yanı sıra araştırma ve geliştirme ve eğitim faaliyetlerinin desteklenmesi önemlidir. Nitekim, rekabet baskısının kilit bir yönü de yeni işletmelerin katkısıdır. Aghion, ABD ve Fransa'daki işletme cirosunu karşılaştırarak, daha yenilikçi ekonomilerde işletme kuruluş ve kapanış oranlarının daha az yenilikçi ekonomilere göre daha yüksek olduğunu ve dolayısıyla işletmelerin ortalama ömrünün daha kısa olduğunu göstermektedir. Dahası, işletmeler arasındaki bu dinamik, şirketlerin değer yaratmadaki ve inovasyon faaliyetlerindeki göreceli konumuna ve faaliyet gösterdikleri sektörlerin önemine yansımaktadır.
Sektördeki bu dinamizm, Amerika Birleşik Devletleri ve Avrupa arasında önemli bir farkı temsil etmektedir. Draghi'nin de belirttiği gibi, bu durum özellikle Araştırma ve Geliştirme alanında en aktif şirketler için geçerlidir. Amerika Birleşik Devletleri'nde faaliyet gösterdikleri şirketler ve sektörler yıllar içinde değişiklik gösterirken, Avrupa'da otomotiv sektörü ve bu sektörde faaliyet gösteren şirketler referans noktası olmaya devam etmektedir.
Rekabet ve Antitröst
Bu bağlamda, kamu otoritelerinin rekabet ortamını koruma ve dolayısıyla piyasada rekabet baskısını sürdürmek için antitröst kurallarını uygulama görevine de sahip olduğu açıktır. Bununla birlikte, açıkladıklarımıza dayanarak, kuralların uygulanmasına rehberlik etmesi gereken rekabet paradigmasının, tüketici refahı paradigmasından oldukça farklı, davranışın verimli olup olmadığını ve tüketiciye avantaj sağlayıp sağlamadığını değerlendirmeyi amaçlayan özel bir niteliğe sahip olduğunun vurgulanması gerekir.
Bunun yerine, analiz dinamik rekabete, önde gelen firmaların sürekli olarak rakip firmalar tarafından zorlandığı rekabetçi yapıların sürdürülmesine ve böylece büyük bir piyasa dinamizmine odaklanmalıdır. Rekabete dair bu görüş, rekabet hukukunun ve özellikle Avrupa hukukunun nasıl uygulanması gerektiğine dair inançlarımız üzerinde etkiler yaratmaktadır: statik verimlilik ve tüketici refahından rekabet sürecine ve işletme büyümesinin önündeki engellere kadar.
Bunun bir örneği, hem rakiplerin platformlara erişmesini ve hizmet sunumunda birlikte çalışabilirliği sağlamasını gerektiren platform mevzuatı (DMA) hem de hakim durumun kötüye kullanılmasına ilişkin mevzuatla ilgili olarak, mevzuatın uygulanmasına ilişkin son kılavuzlarda bulunabilir; burada uygulama daha sıkı bir şekilde yapılmaya doğru ilerliyor gibi görünmektedir. Bu, 102. Madde'nin uygulanmasına ilişkin önerilen kılavuzlarda gösterilmektedir; bu kılavuzlar, verimlilik kriterine açıkça bağlı kalarak AEC testine yapılan atıfı azaltmakta ve liyakate dayalı rekabet kriterinin daha geniş kullanımı ve davranış sınıflandırması yoluyla rekabetçi bir piyasa yapısının daha sıkı bir şekilde korunmasına doğru bir kaymayı işaret etmektedir.
Draghi Raporu'ndaki Rekabet
Bahsettiğimiz Komisyonun son sanayi politikası girişimleri, 2000'li yılların başlarında Avrupa ekonomisinin rekabet gücü kaybının nedenlerini analiz eden ve yeniliği, yatay ve sektörel yatırımları teşvik etme stratejileri öneren Draghi Raporu'ndaki Avrupa rekabet gücünün yeniden kazanılması planına dayanmaktadır.
Rapor ayrıca, Avrupa rekabet gücünü yeniden tesis etmek için rekabetin temel bir unsur olduğu vizyonunu da destekliyor: "Mevcut ampirik kanıtların incelenmesi, güçlü rekabetin yalnızca fiyatları düşürmekle kalmayıp, aynı zamanda daha yüksek verimlilik, yatırım ve inovasyonu da teşvik etme eğiliminde olduğunu açıkça göstermektedir." Bununla birlikte, Rapor, Avrupa ekonomisinde daha büyük bir rol oynaması gereken teknolojik olarak yenilikçi sektörlerin, inovasyon için gerekli ölçeğe sahip sektörler olduğunu ve rekabetin fiyatlandırma politikalarından çok daha fazla bu ölçeğe bağlı olduğunu da belirtiyor.
Bu nedenle Draghi Raporu, yenilik yapma teşviklerini ve etkili bir yenilikçi ve rakip olmak için yeterli büyüklüğe ulaşma teşviklerini dikkate alan bir rekabet koruma vizyonunu açıkça benimsiyor gibi görünüyor. Bu perspektiften bakıldığında, Draghi Raporu, özellikle yeniliğin en güçlü olduğu ve ulusal engellerin en güçlü olduğu hizmet sektöründe, Tek Pazar'ın tamamlanmasının önemini açıkça vurguluyor. Bununla birlikte, DMA'da ve 102. Maddeye ilişkin önerilen yönergelerde özetlenen Avrupa rekabet politikasına yönelik yeni yaklaşımı esasen onaylıyor gibi görünüyor: Nitekim, DMA'yı platformlardan dijital sektördeki baskın şirketlere genişletmeyi öneriyor ve birlikte çalışabilirliğin önemini vurguluyor, ayrıca açık erişim için yardım ve mali avantajların verilmesinde koşulluluk getiriyor.
Rapor, büyük altyapı ve araştırma-geliştirme gibi rekabet öncesi aşamaların geliştirilmesinde rakipler arasında iş birliğinin önemini ve bu nedenle Rekabet Genel Müdürlüğü'nden zamanında rehberlik alınması gerekliliğini vurgularken, yine de Komisyonun, "Yeni Rekabet Aracı" aracılığıyla yeni yetkiler verilmesi de dahil olmak üzere, gizli anlaşma ile karakterize edilen sektörleri rekabete açmak için yeni yetkilere sahip olması gerektiğine inanmaktadır.
Rapor, COVID-19 pandemisi ve Ukrayna'daki savaşın tetiklediği enerji krizi sırasında yardım politikalarının genişlemesinin "ortak pazarı parçaladığını, rekabeti bozduğunu, kamu maliyesini kötüleştirdiğini ve verimsiz bir sübvansiyon yarışı yarattığını" belirterek, yardım politikalarının verimsiz kullanımından duyduğu endişeyi dile getiriyor. Rapor, koordineli stratejik eylemleri hedefleyen devlet yardımı kontrolüne geri dönülmesini öneriyor. Bu bakış açısıyla ve mevcut ulusal yardım kaynakları göz önüne alındığında, Rapor, çok uluslu girişimler aracılığıyla en ileri yenilikleri finanse etmeyi amaçlayan Ortak Avrupa Çıkarları Kapsamındaki Önemli Projeler çerçevesinde kullanılmasını tavsiye ediyor.
Doğal olarak, yenilikçi sektörlerde ölçek ekonomilerinin önemi göz önüne alındığında, Draghi Raporu özellikle birleşme kontrolüne vurgu yapmakta ve birleşmelerin verimlilik ve yenilik üzerindeki etkilerinin incelenmesine özel önem verilmesini gerektirmektedir. Rapor, bu etkilerin hakim konumdaki şirketlerin analizini etkilememesi gerektiğini savunurken, Komisyonun sunumlarını ve analizlerini kolaylaştırmak için yönergeler yayınlamak ve uygulanmaları için yatırım ve zaman kısıtlamaları getirme olasılığını değerlendirmek de dahil olmak üzere bir "yenilik savunması" getirmesi gerektiğini belirtmektedir.
Bilindiği üzere, Komisyon, yakın zamanda istişareye sunulan birleşme kontrolü yönergelerinin revizyonunu hazırlarken Raporun önerilerini dikkate almıştır: Bu yönergelerde, dayanıklılık ve inovasyon hedeflerine verilen önemin yanı sıra, rekabetçi bir yapının korunmasına ve pazar konumunu sağlamlaştırmayı veya potansiyel rakipleri ortadan kaldırmayı amaçlayan "katil satın almalar"a özel önem verilmesine devam edilmesi takdire şayandır.
“Avrupa Şampiyonları” hakkında
Draghi Raporu, baskın pozisyonlara açıkça karşı çıkmasına rağmen, inovasyonu ve ölçek ihtiyacını hesaba katmak için birleşme kontrol yöntemlerine odaklanması, birçok kişi tarafından en sık talep edilen "Avrupa şampiyonları"nı kayırmak olarak yorumlanmıştır. Bu bağlamda, geçmiş deneyimler ışığında da özellikle endişe verici bir konu gibi görünmektedir ve bu nedenle daha fazla araştırılmayı hak etmektedir.
Rekabetçi bir ortamda, pazarlarında lider konumda olan Avrupa şirketlerinin ortaya çıkması elbette arzu edilen bir durumdur; ancak, pazar liderleri yaratmak için şirketlerin pazarda yoğunlaşmasının gerekli olduğu kesin değildir: Dijital teknolojiler ve yapay zeka sektörlerindeki Amerikan lider şirketleri, yoğunlaşmanın sonucu değil, içsel büyüme yoluyla gelişen ve inovasyon yoluyla pazarlara yayılan şirketlerdir.
Tartışmalarımızda sıkça dile getirilen örnekleri göz önünde bulundurunca, konu önemli görünüyor.
Bunun en önemli örneği, daha önce Amerikan şirketlerinin hakim olduğu bir pazarda rekabet edebilecek geniş gövdeli bir uçak tasarlamak ve üretmek için İngiliz-Fransız işbirliğinin bir örneği olarak haklı olarak görülen Airbus'tır. Rey ve Tirole'nin de belirttiği gibi, Airbus aslında pazara yeni giren ve tamamen yeni özelliklere sahip bir ürünle pazara hakim olan Amerikan şirketlerine meydan okuyan bir oyuncuydu. Bu nedenle, halihazırda önemli pazar ağırlığına sahip yerleşik şirketlerin birleşmesinden doğan bir Avrupa şampiyonu kavramına pek uymuyor. Aslında, başarısı, yeni bir oyuncunun baskın şirketlere meydan okumasını teşvik eden rekabetçi paradigmanın etkinliğine tanıklık ediyor.
Daha uygun bir örnek, Avrupa yüksek hızlı tren sektöründe sürekli değişen modeller sunan ve rekabete açık Avrupa dışı pazarlarda (özellikle ABD ve bazı Asya pazarlarında) lider konumda olan, neredeyse tekel konumunda bulunan ancak kıyasıya rekabet eden iki şirket olan Alstom ve Siemens'in birleşmesi olurdu. Bu işlem, Komisyon tarafından 2019'da yasaklandı: demiryolu araçları ve sinyalizasyon pazarlarında neredeyse tekel oluşturmanın yanı sıra, potansiyel rekabete neredeyse aşılmaz engeller koyacak ve birleşme, pazar dinamiklerinde önemli bir azalmaya yol açarak verimlilik ve inovasyon arayışını azaltacaktı. Ayrıca, Avrupa pazarlarında korkulan Çin rekabeti de inandırıcı bir tehdit gibi görünmüyordu.
Gerçekten de, takip eden yıllarda, iki şirket küresel pazarlarda lider konumlarını koruyarak ABD ve Asya'daki demiryolu projeleri için ihaleler kazandı (Siemens Vietnam'da), Çin devleti tarafından proje finansmanı da dahil olmak üzere desteklenen CRRC ise Endonezya'da önemli sorunlarla karşılaştı. Kısacası, belirtilen örnekler "Avrupa şampiyonları" lehine herhangi bir özel kanıt göstermemektedir: aslında, dikkatli bir analiz, Komisyonun ihtiyatlı yaklaşımının uygunluğunu teyit edecektir. Elbette, belirli koşullar altında, büyük operatörlerin bir araya gelmesinin inovasyona ve pazar gelişimine katkıda bulunabileceği göz ardı edilemez. Ancak örnekler oldukça farklıdır.
2017 yılında Komisyon, Euro Bölgesi borsası ile o dönemde İtalyan Borsasını kontrol eden Londra Borsası arasındaki önerilen birleşmeyi engelledi. Komisyon, birleşmenin hisse senetleri için baskın bir Avrupa işlem platformu yaratacağından endişe duyduğunu; ayrıca, devlet tahvillerinin takas ve ödeme işlemlerinde faaliyet gösteren birçok operatörün bulunduğu alt piyasalarda neredeyse tekel oluşturacağından da endişe duyduğunu ifade etti. Diğer Avrupalı operatörlerle, özellikle de Amerikalı operatörlerle rekabetin önemini göz ardı eden Komisyon, o dönemde geniş ve derin bir Avrupa sermaye piyasasının geliştirilmesi ve ilgili işlem sonrası sistemlerin basitleştirilmesi için gerekli altyapının önemini kavrayamadı. Bu, yirmi yıl sonra Avrupa rekabet gücü için merkezi bir konu olarak kabul ediliyor.
sonuçlar
Rekabet ve sanayi politikası genellikle birbirini dışlayan kavramlar olarak görülür. Gerçekte, gösterdiğimiz gibi, bu her zaman doğru değildir: aksine, teknolojik ve ürün inovasyonunun gelişebileceği rekabetçi bir ortamın sağlanmasında birbirlerini tamamlarlar. Bununla birlikte, bu durum hem sanayi politikası önlemlerinin tasarımı hem de rekabeti koruma önlemlerinin uygulanma kriterleri açısından önemli sonuçlar doğurmaktadır.
Öngörülen görüşe göre, alınacak önlemler, en hızlı teknolojik gelişme gösteren ve en yenilikçi içeriğe sahip sektörleri destekleyecek şekilde tasarlanmalı; bu sayede, yerleşik firmalara meydan okuyabilecek, hatta henüz yerleşmemiş paradigmaları kullanabilecek yeni ve yenilikçi şirketlerin doğuşu ve gelişmesi için koşullar yaratılmalıdır.
Ayrıca, rekabet karşıtı eylemler, önde gelen şirketlerin sürekli olarak rakip firmalar tarafından zorlandığı rekabetçi yapıları korumaya yönelik olmalı ve böylece büyük bir piyasa dinamizmi teşvik etmelidir. Ekonomik, düzenleyici ve siyasi nedenlerle son derece karmaşık bir bağlam olmasına rağmen, Komisyonun eylemlerinin bu doğrultuda ilerlemeye devam edebileceği umulmaktadır.
