La sentence de la Cour constitutionnelle allemande est à venir sur les nouvelles mesures décidées par la Banque centrale européenne (BCE) pour sauvegarder le mécanisme de transmission de la politique monétaire dans la zone euro et ainsi apporter un soutien aux pays de la zone euro "surendettés".
Le 6 septembre 2012, la BCE a annoncé l'introduction d'un nouvel instrument, le Transactions monétaires directes (OMT), en remplacement du précédent Programme du marché des valeurs mobilières (SMP).
Les outils de la BCE pour préserver la zone euro : SMP et OMT
Il Programme du marché des valeurs mobilières (SMP) représente l'un des premiers outils de politique monétaire non conventionnels utilisés par la BCE pour faire face à la crise de la dette souveraine de la zone euro. Elle a été introduite en mai 2010 après l'explosion de la dette souveraine en Grèce, dans le but d'apaiser les tensions sur certains segments du marché financier qui avaient conduit au dysfonctionnement des mécanismes traditionnels de transmission de la politique monétaire européenne. En l'absence d'une politique monétaire efficace basée sur l'utilisation des taux d'intérêt, la BCE a pu recourir à l'achat d'obligations d'État sur les marchés secondaires, c'est-à-dire par l'intermédiaire des banques et aux prix du marché, pour financer la liquidité des États concernés à partir de dettes élevées . De cette façon, la BCE a pu financer indirectement les dettes souveraines et contenir la prime de risque sur leurs obligations d'État.
Par le biais du SMP, la BCE a acheté des obligations d'Irlande, de Grèce, d'Espagne, du Portugal et d'Italie pour un total de 218 milliards d'euros. L'Italie semble avoir reçu un financement s'élevant à 102.8 milliards d'euros, bien plus que les autres États de la périphérie européenne. Le dernier SMP a eu lieu en février 2012, et le programme s'est définitivement arrêté en septembre 2012, lorsque l'OMT a été à son tour introduit.
Le Transactions monétaires directes (OMT) ils sont le nouvel outil de la BCE pour « aider » les pays « surendettés », via l'achat d'obligations à échéance 1/3 d'année sur le marché secondaire. L'OMT poursuit donc les mêmes finalités et les mêmes moyens que le programme précédent, mais son application est beaucoup plus ambitieuse du fait de quelques différences substantielles :
L'achat de titres publics n'a pas de « plafond », c'est-à-dire qu'il n'y a pas de limites ex-ante aux interventions de la BCE, comme l'exige plutôt le SMP ;
La décision d'intervenir en faveur des États est conditionnée à l'approbation du programme européen d'aide financière Fonds européen de stabilité financière (FESF), puis remplacé par Mécanisme européen de stabilité (MES). Ces programmes ont été mis en place pour faire face à des situations d'urgence risquant d'affecter la stabilité financière de la zone euro ;
- Traitement des créanciers "pari passu», c'est-à-dire sans faire de distinction entre les achats d'obligations d'État par la BCE et ceux achetés par des particuliers.
Si d'un côté l'OMT est une avancée dans l'action de Draghi"tout ce qu'il faut pour préserver l'euro» prononcée en juillet 2012, en revanche une opération financière aussi audacieuse pourrait au contraire se heurter à la Cour constitutionnelle allemande, qui par le passé avait déjà été appelée à vérifier la légitimité de programmes d'aide financière, comme le FESF/MES.
De Karlshrue, la position de la Cour constitutionnelle allemande
En effet, en 2011, une requête des partis d'opposition et de diverses personnalités indépendantes a conduit la Cour constitutionnelle allemande à examiner les programmes d'aide financière pour s'assurer de leur conformité avec le droit allemand. La Cour constitutionnelle avait été invitée à vérifier que le FESF/MES n'allait pas au-delà du mandat de politique monétaire de la BCE visant à stabiliser l'inflation, et n'affectait pas au contraire la politique budgétaire des pays membres.
Née à la suite de la crise de la dette souveraine européenne, la Fonds européen de stabilité financière (FESF) en 2010 et le Mécanisme européen de stabilité (ESM) en 2013 ont été mis en place pour intervenir et acheter des obligations d'État également sur le marché primaire, contrairement aux opérations mises en œuvre par la BCE, qui ne peut financer directement la dette d'un État. À ce jour, le FESF a financé l'Espagne, le Portugal, l'Irlande et la Grèce, déboursant respectivement 39.4, 15.4, 21.1 et 133.04 milliards d'euros. Le programme sera clôturé une fois que les États financés auront remboursé leurs dettes, qui arrivent à échéance entre vingt et trente ans. En 2013, le nouveau fonds d'assistance financière permanent du MES a été ouvert, qui a versé en 2013 près de 2 milliards d'euros à l'Espagne en plus du financement précédent, tandis que la même année, il a versé 4.5 milliards d'euros à Chypre. Au sein de ces fonds, l'Allemagne a un poids considérable. Dans le nouveau fonds ESM, l'Allemagne a investi un capital égal à 190 milliards d'euros, soit un poids de près de 30 % du total des fonds.
L'arrêt de la Cour constitutionnelle allemande a été publié le 12 septembre 2012 et n'a pas posé d'obstacles aux nouvelles institutions européennes de stabilité financière et à ses outils. Toutefois, la Cour a exigé que des conditions soient respectées : à savoir un plafond maximum de prêts du MES en provenance de l'Allemagne égal à 190 milliards d'euros, au-delà duquel il fallait recevoir l'autorisation de la Bundestag; transparence totale sur les travaux du MES accordée aux Bundestag; et enfin, l'approbation du Bundestag pour chaque intervention mise en œuvre par le MES. Cependant, la question technique des outils d'intervention de la BCE restait ouverte, dont les discussions ont été repoussées à juin 2013.
Retour à Karlshrue, la Cour constitutionnelle allemande sur les OMT
Lors des discussions de juin 2013, les deux alliés de la chancelière Angela Merkel se sont affrontés, et les représentants des deux positions opposées de la Banque centrale allemande, la Bundesbank, et de la Banque centrale européenne : d'une part Jens Weidmann, président de la Bundesbank, et Jörg Asmussen, membre du Conseil exécutif de la BCE. Alors qu'Asmussen défendait l'OMT comme un outil pour restaurer le mécanisme de transmission monétaire de la BCE, Weidmann soutenait qu'en finançant les dettes des pays susceptibles de faire défaut, on pouvait mettre en péril le bilan de la Banque centrale allemande, et donc les budgets publics allemands, sans cet instrument. d'abord approuvé par le Parlement allemand.
La position allemande ne doit pas être sous-estimée. L'Allemagne, par l'intermédiaire de sa Banque centrale allemande, la Deutsche Bundesbank, est l'aîné actionnaire de la BCE, avec une part de 19 %. Son portefeuille SMP était évalué à 208 milliards d'euros en 2012, dont la moitié pour financer des obligations d'État italiennes.
Si le nouvel instrument OMT augmente la transparence des actions de la BCE, il ne répond certainement pas aux demandes de l'Allemagne d'augmenter les limites des prêts accordés aux gouvernements trop endettés.
À l'heure actuelle, l'approbation ou non de l'OMT semble être en partie hors de propos, étant donné qu'aucun gouvernement n'a eu à utiliser cet instrument jusqu'à présent. La simple annonce de l'existence de l'OMT et de l'engagement de Draghi à utiliser tous les instruments possibles pour préserver la zone euro semble avoir déjà apaisé les tensions sur le marché de la dette souveraine, conduisant à une réduction de la propagation des pays les plus à risque.
Au-delà des polémiques, toutes allemandes, entre Weidmann et Asmussen qui sont intervenus pour présenter les raisons de la Bundesbank et celles de la BCE, force est de constater que la prochaine décision de la Cour constitutionnelle allemande sera déterminante pour savoir si la BCE est sur la bonne voie à devenir une banque centrale à toutes fins utiles, et donc l'Union monétaire une véritable union monétaire, ou pas.
Ayant déjà approuvé, quoique sous conditions, la possibilité (via le MES) de renflouer les pays en difficulté, il est peu probable que la Cour constitutionnelle allemande se contredise en revenant sur une question déjà tranchée. Il est plus probable qu'il limite d'une certaine manière – conformément à la lettre et à l'esprit du Traité – la possibilité pour la BCE d'effectuer l'OMT, c'est-à-dire des achats de titres, sans limites. C'est cet "illimité" qui est compréhensible comme une menace dans la bouche de Draghi et qui est nécessaire (comme nous l'avons déjà vu) pour être efficace, ce qui est inacceptable pour de nombreux juristes, pas seulement les Allemands.
