Besseghini (Arera) : "Lumière, il y a de la commodité sur le marché libre"

Le 1er juillet 2020 est très proche mais les 19 millions de clients de l'électricité qui se sentent encore garantis par la soi-disant Grande Protection, c'est-à-dire par le régime de la facture administrée, n'ont pas à craindre. Il n'y aura pas de jour J où, d'un coup, tout le monde devra passer au marché libre. Mais il est souhaitable, également dans leur intérêt, qu'il n'y ait pas de nouveaux reports. Il le déclare dans cette interview avec FIRSTonline, Stefano Besseghini, président d'Arera, l'autorité qui supervise nos factures d'électricité et de gaz ainsi que le secteur de l'eau et des déchets. C'est avec lui que nous essayons de comprendre ce qui nous attend et quelles innovations le nouveau Conseil de l'Autorité apportera il y a environ un an lorsqu'il entrera pleinement en fonction.

 Le moment n'est pas facile : l'énergie traverse une transition historique vers des sources renouvelables mais le marché a encore besoin de gaz pour stabiliser le système. Les infrastructures sont au centre d'intérêt de l'Arera car ce n'est qu'avec des infrastructures à la hauteur des besoins des Italiens - nous dit Besseghini - que des services adéquats et homogènes peuvent être obtenus sur l'ensemble du territoire national : et si le problème est moins alarmant pour l'électricité et le gaz, l'écart sur l'eau et les déchets est sensationnel. Le message de Besseghini, qu'il a tenu il y a quelques jours son rapport annuel, se veut pragmatique et rassurant.

Et alors que la majorité gouvernementale est divisée sur la nationalisation de l'eau - oui ou non - l'Arera explique que la régulation mise en place jusqu'à présent par l'Autorité a conduit, au cours des 7 dernières années, une croissance des investissements (reconnus au tarif et encadrés) de 1 milliard au triple, le taux de construction effective des usines passant de 50 à 80 %. Et où les réalités locales opèrent encore en dehors de la régulation ? En jeu pour les quatre prochaines années, 9 milliards d'investissements couverts par les tarifs et 3 autres, environ, couverts par des fonds publics.

Ce qu'il faut faire? La porte est ouverte: ok aux fonds publics, mais rien n'empêche qu'ils soient redirigés pour atteindre les objectifs fixés par le règlement. Ce qui revient alors à surveiller les investissements, même publics, pour qu'ils soient réalisés. Bref, le monde des services est varié, semble dire l'ARERA, mieux vaut une médiation avec « un système souple et asymétrique », s'il le faut, qu'une révolution à l'issue incertaine.

Président Besseghini, commençons par l'électricité. L'échéance du 1er juillet 2020 approche et 19 millions de clients sont toujours liés aux tarifs de l'Autorité. On a calculé qu'il faudrait dix ans, à ce rythme, pour une migration complète vers le marché libre. Que peut faire concrètement l'Autorité pour faciliter cette transition ?

"Il ne faut pas oublier que 2020 n'est pas l'année zéro. Nous sommes déjà dans un contexte où le marché libre existe et les consommateurs peuvent choisir librement entre plusieurs offres sur le marché. Le portail de l'offre, le portail de la consommation, les offres agréées, la régulation des groupements d'achat, sont des outils qui offrent un réseau de protection non économique qui peut être développé et augmenté. Cela pourrait également avoir un effet d'entraînement sur la taille d'inertie du marché. Rien n'empêche d'imaginer que si le dispositif est structuré, il s'enrichit d'informations, les gens se focalisent sur les opportunités et même les opérateurs parviennent à faire un pas supplémentaire en termes de lisibilité de l'offre, le taux de migration peut augmenter et les délais se raccourcir ".

De nombreux consommateurs semblent encore non préparés. Le gouvernement est en retard et n'a pas publié le décret qui doit indiquer comment mener à bien la transition vers la libéralisation totale. N'y a-t-il pas un risque de chute ?

« Le fait est qu'en partant de chiffres aussi élevés à un an seulement de l'échéance, il n'est pas nécessaire d'être un grand stratège pour imaginer que nous pourrions nous retrouver dans une situation non optimale. Pour cette raison, nous pensons qu'il est préférable d'imaginer que 2020 - en évitant de nouveaux reports - est un chemin, un pas de plus vers le dépassement de la protection, décrivant systématiquement les étapes suivantes. Il n'y a pas encore de feuille de route définie. Mais c'est le moment d'y penser et de le préparer ».

Quels sont les avantages d'une libéralisation totale selon vous ? Ils ne sont pas encore tout à fait clairs en termes de prix et de services…

« Le marché évolue, c'est une perspective qui se construit au jour le jour, comme cela s'est déjà produit pour la téléphonie par contre. En regardant aujourd'hui, il existe des espaces sur le marché libre pour trouver des offres même économiquement avantageuses et 55% des utilisateurs qui ont déjà quitté la Tutela démontrent que le marché est capable d'exprimer des éléments de commodité. Jusqu'à présent, 86 à 87 % des choix des consommateurs qui passent sur le marché libre sont orientés par le prix, qui est fixe et stable dans le temps.

Cette voie peut être enrichie sur deux fronts : d'une part avec des composantes non seulement économiques mais de service ; d'autre part, s'assurer que le sérieux perçu par l'utilisateur est renforcé. Les vendeurs doivent essayer de mettre en œuvre des stratégies qui les libèrent de l'approche agressive envers le client en tant que composante majeure de la stratégie commerciale. L'Autorité sanctionne et intervient pour mettre les limites nécessaires à ces phénomènes lorsqu'ils dégénèrent, mais les opérateurs peuvent aussi mettre de l'« ordre » en leur sein, en essayant de limiter ces pratiques – comme celles confiées à des structures externes qui visent à maximiser les contrats finalisés – et déplacer l'attention vers des comportements visant à maintenir et à fidéliser le client dans le temps ».

D'autre part, quels seraient les problèmes qui se poseraient en cas de report de la libéralisation ?

« D'un point de vue structurel, le secteur de l'électricité, en général, s'oriente vers des voies de plus en plus libéralisées également en amont : avec une production décentralisée, avec des services supplémentaires et pas seulement la fourniture d'énergie, avec des agrégations libres et diversifiées de consommateurs. Tout cela est en contradiction avec le maintien d'un mécanisme de protection basé sur la mise à jour trimestrielle des tarifs. A cela s'ajoute un aspect opérationnel. Les marchés de gros évoluent et font preuve d'un plus grand dynamisme : ce serait un paradoxe s'il n'était pas exploité, transférant rapidement l'avantage au consommateur final.

Enfin, la structure du système : je n'ai aucun moyen de le démontrer mais cette prolifération de vendeurs, à laquelle nous assistons, trouve probablement aussi sa raison dans l'incertitude du moment. Puisqu'il n'y a toujours pas de définition claire de la voie de sortie de la protection, l'impression est que l'entrée sur le marché est considérée comme un mouvement utile pour être au point de départ au bon moment. Et cela ne favorise pas les agrégations et les processus de rationalisation du marché. Dans le cas du gaz, par exemple, les opérateurs diminuent lentement et maintenant nous sommes un peu plus de 400 : le processus de convergence a eu lieu et nous allons essayer de l'intensifier davantage ».

L'Italie souffre d'infrastructures insuffisantes et d'un fort écart dans la qualité des services dans la région, le président Mattarella et vous-même avez attiré l'attention sur ce point dans votre rapport annuel. Comment combler cet écart ?

« Il est certain que la qualité du service dépend en grande partie de la disponibilité des infrastructures.

Dans le secteur de l'électricité, par exemple, la question est liée au secteur de la distribution. En 2017-18, nous avons vu une aggravation des pannes, un petit signe, rien d'alarmant, mais mieux traité maintenant. Comme, comment? Avec le mécanisme basé sur les bonus/malus, il est possible d'œuvrer à une plus grande attention de la part des distributeurs pour réduire les interruptions ou accélérer les programmes d'amélioration déjà en cours.

Dans le secteur de l'eau, le renouvellement des canalisations est un indicateur important : on assiste à une augmentation progressive des investissements couverts par le tarif, avec un taux de réalisation des interventions qui est passé de 50 à 80 %. Les dépenses d'investissements dans l'eau se sont élevées à 3,5 milliards en 2018 et 3,4 milliards en 2019 avec un +14% du montant couvert par le tarif par rapport à celui initialement prévu. Nous continuerons de surveiller la mise en œuvre des plans d'investissement.

Cependant, ces interventions concernent des domaines dans lesquels la régulation fonctionne : il y a l'opérateur, il y a les instances dirigeantes du territoire (Ato), il y a les mécanismes de gouvernance qui ont permis d'aligner l'activité du gestionnaire avec les volontés de la régulation . Malheureusement, il y a des régions du pays où, surtout dans le Sud, ce modèle n'est pas encore mis en œuvre correctement. D'une part, nous avons besoin que le règlement préparé par Arera soit pleinement appliqué, et d'autre part, la possibilité d'intervenir avec des fonds publics non remboursables".

Une double voie, en somme. Comment bougez-vous dans ces situations ?

« Depuis un an, nous avons également intensifié notre attention sur ces mécanismes d'investissements publics, en essayant de créer un accord vertueux avec les entités concernées. L'investissement public hors tarif, c'est bien, mais nous essayons d'impliquer les réalités locales dans un processus d'atteinte progressive des objectifs réglementaires d'Arera ».

Bref, l'Autorité suit une ligne de médiation. Votre vision sur la régulation de l'eau semble aller dans un sens différent de celui que semble avoir pris le Parlement avec la réforme voulue par le M5S (moins par la Ligue) qui veut ramener les pouvoirs au ministère de l'environnement et revenir à une "nationalisation" de la cascade. Comment peuvent-ils être conciliés ?

« Le Parlement est souverain et la loi qu'il approuve l'emportera sur la réglementation de l'Autorité, bien sûr. Notre indication, en attendant que la Chambre et le Sénat prennent leurs propres mesures, est qu'au cours des 6-7 dernières années, le secteur a fait d'importants progrès, les investissements ont repris, les opérateurs unissent leurs forces. Nous avons déjà souligné lors de l'audition devant la commission de l'environnement que le secteur peut bénéficier d'un bon entretien plutôt que d'une révolution. Un large public d'opérateurs et de parties prenantes à l'audience a confirmé que le mécanisme réglementaire actuel a apporté la stabilité. Dans les domaines où l'action est encore nécessaire, une approche flexible et même asymétrique peut être recherchée, mais dans une voie claire et définie également pour le gestionnaire public là où il est présent ».

En matière d'infrastructures, l'autre "jambe" est celle des déchets, avec les catastrophes que nous avons sous les yeux à Rome.

« L'expérience d'Arera dans le secteur des déchets n'en est qu'à ses balbutiements puisque les nouvelles compétences sont arrivées l'an dernier. Nous sommes confrontés à deux aspects : d'une part, la gouvernance qui est très variée et nous le vérifions encore aujourd'hui dans la discussion en cours entre la Région du Latium et la Municipalité de Rome où une grave crise est en cours. L'Autorité est disponible pour apporter sa contribution afin de construire plus clairement les modèles de gouvernance à adopter.

L'autre aspect est la situation des usines, et nous revenons ici sur le thème des infrastructures : Il faut compléter le processus de recyclage. Les mêmes opérateurs ont indiqué que la stabilité de la réglementation sur le retour sur investissement est un facteur important. Mais tout le monde a souligné que le plus gros problème à affronter est celui du niveau d'acceptation des centrales à construire par les habitants. Pour cette raison, nous prévoyons d'inclure dans le tarif également les dépenses à affronter pour les campagnes d'information des citoyens, afin d'améliorer la transparence et de promouvoir l'acceptabilité. Je ne suis pas sûr que l'Autorité puisse le faire seule, mais nous ferons de notre mieux."

Sans doute est-il difficile de supporter la nécessité d'investir pour pallier les urgences, améliorer la qualité du service, favoriser les rapprochements entre gestionnaires et créer les dimensions nécessaires pour promouvoir l'efficacité des dépenses, alors que les gouvernements locaux s'y opposent et que le gouvernement central lui-même est divisé sur ces questions. La voie des comparaisons de coûts et de performances peut-elle favoriser un mécanisme vertueux ?

"La réglementation ensoleillement, surtout lorsqu'il n'y a pas de concurrence sur le marché mais pour le marché, contribue à rendre visibles les éléments de comparabilité entre les territoires, compte tenu également des complexités existantes : il est clair que la collecte des déchets dans un village de montagne ne peut être comparée à celle d'un grande agglomération urbaine. Mais ce sont des détails techniques qui peuvent être résolus. L'important est d'enclencher un mécanisme vertueux. On va commencer par le secteur de l'eau, pour le secteur des déchets on en est encore au début et il me semble prématuré de parler de comparabilité maintenant, mais on y arrivera. En attendant, il y a quelques jours, nous avons donné une première accélération pour avoir la première méthode tarifaire d'ici la fin de l'année et fixer les délais pour permettre aux autorités locales et aux gestionnaires des services environnementaux d'inclure la méthode dans les plans financiers du prochain TARI, avec effet à partir de janvier 2020".