Auf der heute von der Agentur der Einnahmen veranstalteten Konferenz „Italienische Steuerlegalität – Asymmetrien und Konvergenzen mit Europa“ wurde in Rom das internationale Forschungsprogramm der „Fondazione Bruno Visentini – Ceradi-Luiss“ vorgestellt, das verschiedene Steuererhebungssysteme in Europa vergleichen wird („Steuererhebung in der Europäischen Union“).
Der Vergleich mit anderen europäischen Rechtsordnungen erscheint überaus angemessen, um der widersprüchlichen italienischen Debatte zur Steuerlegalität und zur Bekämpfung der Steuer- und Sozialversicherungshinterziehung einen Kompass zu geben. Es wird gepredigt, Steuerhinterziehung bekämpfen zu wollen, gleichzeitig wird aber die von Equitalia verkörperte Härte der Zwangseintreibung bestritten. Ein entschlosseneres Eingreifen ist vorgesehen, um das Phänomen einzudämmen, aber in der Zwischenzeit werden die Instrumente, die der Staat sich durch Equitalia selbst an die Hand gegeben hat, um es zu entmutigen, geächtet. Die Worte des Philosophen kommen gut zurück: «Die Unkenntnis entfernter Ursachen veranlaßt die Menschen dazu, alle Ereignisse unmittelbaren und instrumentellen Ursachen zuzuschreiben. Denn diese sind die einzigen Ursachen, die sie wahrnehmen. Aus diesem Grund kommt es überall vor, dass Menschen, die mit der Zahlung von Steuern an die Öffentlichkeit belastet sind, ihren Zorn auf die Steuereintreiber entladen, dh auf Auftragnehmer, Steuereintreiber und andere Beamte der öffentlichen Einnahmen …“ (Hobbes, Leviathan, 1651).
Seit 2006 hat sich Italien, indem es die Erhebung der Steuereinnahmen unter staatliche Kontrolle brachte, an die großen europäischen Systeme angepasst. Dem Vorgehen des Inkassounternehmens Equitalia wird jedoch häufig widersprochen. Sie nutzt die Intoleranz gegenüber einer größeren Strenge ihrer Maßnahmen, die heute aufgrund der objektiven wirtschaftlichen Schwierigkeiten, mit denen viele Steuerzahler konfrontiert sind, und der Existenz von Gesetzen, die oft komplex sind und strenge Sanktionen aufweisen, schwieriger zu akzeptieren sind. Aber die Revenue Agency und Equitalia, was ihr direkter Ausdruck ist, handeln auf der Grundlage des vom Gesetzgeber vorgegebenen Regulierungssystems. Diese Struktur leidet unter Widersprüchen aufgrund der Schichtung von Regeln im Laufe der Zeit, oft das Ergebnis zufälliger Instanzen. Daher die Nützlichkeit, eine vergleichende und begründete Untersuchung einzuleiten, die einem aufmerksamen Gesetzgeber helfen kann, der nach einem allgemeinen Muster und nicht auf kontingenter Basis unter dem Eindruck von Protesten in die Angelegenheit eingreifen möchte. Im Folgenden werde ich versuchen, einige Denkanstöße zu geben.
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Im Jahr 2006 verstaatlichte der Staat das System zur Erhebung öffentlicher Einnahmen. Die Reform, die während des Visco-Ministeriums konzipiert und vom Tremonti-Ministerium umgesetzt wurde, nimmt dem Einzelnen die Aufgabe ab, Steuern, Sozialversicherungsbeiträge und nicht gezahlte Bußgelder zwangsweise einzutreiben. Equitalia Spa wurde mit öffentlichem Kapital unter der Kontrolle der Revenue Agency gegründet. Der Inkassoapparat soll kostengünstiger werden und mehr einsammeln, als es Privatpersonen, meist Banken, möglich war. Letztere wurden auch von einer objektiven Verlegenheit heimgesucht: Wenn ein Großschuldner des Staates auch ein Großschuldner der Bank ist, welcher Kredit sollte mit größerem oder geringerem Schwung eingetrieben werden?
Equitalia erbt per Gesetz die privaten Inkassobüros mit ihren Mitarbeitern und allen unbezahlten Kreditbeständen. In etwas mehr als einem Jahr gehen nicht weniger als 37 Unternehmen, die über das gesamte Staatsgebiet verstreut sind, mit ihrer Mitgift an Direktoren, Wirtschaftsprüfern, Managern, Mitarbeitern und Informationssystemen (ungleichmäßig) in öffentliche Hände über. Die Region Sizilien wendet ein ähnliches Modell an. In etwas mehr als drei Jahren hat Equitalia die Gruppe und die Inkassotätigkeit neu organisiert. Die Zahl der Betriebsgesellschaften wird drastisch reduziert; wir gingen von 37 auf 17 Unternehmen und dann auf nur noch 3 (Nord, Mitte und Süd); ein ungewöhnliches Beispiel für eine spontane Reduzierung der Anzahl öffentlicher Tochtergesellschaften und der damit verbundenen Anzahl von Ämtern in den zugehörigen Körperschaften.
Vor der Verstaatlichung des Sammelsystems stellte der Staat große Summen zur Kostenübernahme bereit. In den letzten Jahren des Bestehens des privaten Systems (2005-2006) belief sich die Gesamtzahlung zugunsten der Steuereintreiber als Entschädigung auf 470 Millionen Euro pro Jahr nur für die Steuereinziehung. Diese Beträge, die das Gesetz mit der Bezeichnung «Betreuungszulage» bezeichnet, fielen vollumfänglich unter die allgemeine Besteuerung, d.h. sie wurden allen Steuerpflichtigen belastet, unabhängig davon, ob sie Empfänger der Zwangseinziehung waren oder nicht. Die Reform von 2006 verlagert die Kosten der Dienstleistung vor allem zu Lasten der Säumigen und nicht zu Lasten der allgemeinen Besteuerung. Das Betreuungsgeld wird zunächst gekürzt und dann seit 2009 ganz gestrichen. Wer bestreitet heute die sog. Inkassogebühren, die Equitalia von säumigen Parteien erhebt, sollten mit den Kosten des Systems verglichen werden, als die Last vollständig auf den Staat fiel, etwa eine halbe Milliarde Euro pro Jahr. Es ist letztlich eine politische Entscheidung: Wer soll die Kosten der Sammlung tragen?
Mit der Verstaatlichung räumt der Gesetzgeber Equitalia einige einschneidende Befugnisse ein, wie etwa die direkte Mitteilung zur Pfändung eines Kredits von Dritten. Es wird die Regel eingeführt, wonach ein Gläubiger der öffentlichen Verwaltung, der auch ein Schuldner von Equitalia ist, vom Staat nicht bezahlt werden kann, bis er seine Schulden gegenüber dem öffentlichen Inkassounternehmen beglichen hat (dh der sogenannte „Registerkredit“). Die Verwaltungshaft von Autos wird zu einem wirksamen Instrument, um ausstehende Kredite zu garantieren. Equitalia macht davon ausgiebigen Gebrauch, wie zum Beispiel Hypothekenregistrierungen auf Immobilien von Schuldnern.
Die gesammelten Summen schießen in die Höhe. Von 2006 bis 2010 wuchs das Volumen der halb registrierten Sammlungen um 77 %. Auch die Spontansammlung nimmt zu; Die Wahrnehmung, dass Equitalia seriös ist, fördert tatsächlich die freiwillige Einhaltung. Die im Register eingetragenen Krediteinnahmen, die sich 2005 auf rund 5.1 Milliarden beliefen, stiegen 2010 auf 8.8 Milliarden (Quelle: Rechnungshof, «Bericht 2013 zur Koordinierung der öffentlichen Finanzen»).
Equitalia ist auch gefordert, ein beeindruckendes Programm von Zahlungsaufschüben (sogenannte Ratenzahlungen) zu verwalten, von dessen Umfang die Öffentlichkeit wenig weiß. Zum 31. Dezember 2012 garantierte Equitalia ungefähr eine Million achthunderttausend aufgeschobene Zahlungen für Kredite in Höhe von insgesamt 21.8 Milliarden (Quelle: Rechnungshof, basierend auf Daten der Einnahmenagentur). Die Verwaltung ähnlicher Prozesse, die unter anderem unzählige kleinteilige Aktien betreffen, bereitet verständliche Schwierigkeiten, die vollständig der mit der Sammlung beauftragten Aktiengesellschaft obliegen.
Die erneuerte Vitalität des ruhenden Sammelsystems trifft auf vorhersehbaren Widerstand. Die massiven Verfahren, die von der neuen öffentlichen Einrichtung eingeführt wurden, führen natürlich zu noch höheren Fehlerquoten. Einige davon (wie die sogenannten Crazy Folders) sind gar nicht auf Equitalia zurückzuführen, sondern auf falsche Angaben der Gläubiger; oder um objektive Unsicherheiten in der Gesetzgebung, die der Rechtsprechung im Rechtsstreit und in der Stellvertreterschaft des Gesetzgebers zu klären sind. Jede Zahlungsmappe trägt jedoch den Stempel von Equitalia und Fehler werden zwangsläufig letzterem zugeschrieben.
Die Krise beißt, und die politische Debatte setzt statt der Neuordnung der Haushaltsdisziplin und der Verstärkung des Kampfes gegen Steuerhinterziehung die Verkleinerung von Equitalia auf die Tagesordnung. Jede politische Partei, ausnahmslos und wenn auch mit unterschiedlichen Tönen, hat diesen Punkt auf ihrer Agenda. Es ist ein Programm, das auf breite Zustimmung stößt und daher umgesetzt wird.
Seit 2010 wirken sich verschiedene Gesetze auf die Befugnisse von Equitalia aus, alle in Richtung ihrer entscheidenden Verkleinerung. Somit wird dem Staat, also Equitalia, im Gegensatz zu allen anderen Gläubigern die Möglichkeit genommen, Hypotheken für Kredite von weniger als 20 Euro zu registrieren, und muss die Steuerzahler in jedem Fall im Voraus über die Registrierung informieren. Es darf Investitionsgüter von Unternehmern nicht mehr als ein Fünftel ihres Wertes beschlagnahmen, und zwar nicht nur, wenn es sich um Einzelunternehmen handelt, wie es die Geschäftsordnung für alle festlegt, sondern auch bei Kapitalgesellschaften. Equitalia kann im Gegensatz zu privaten Gläubigern nicht mehr nur das Wohnhaus, sondern auch Grundstücke mit einem Wert von weniger als 120 Euro enteignen (bei einer Bewertung abzüglich der von den anderen Gläubigern bereits eingetragenen Belastungen auf dem Grundstück, die nicht den Beschränkungen unterliegen dieser Art): ein sehr hoher Selbstbehalt, der die Eigentümer von sogar Dutzenden von Immobilien vor Enteignung schützt, sofern alle einen Einheitswert unter dem Schwellenwert haben. Der Enteignung müssen in jedem Fall die Eintragung der Hypothek und der Ablauf von sechs Monaten vorausgehen. Bevor er mit der Registrierung der Verwaltungshaft der Fahrzeuge fortfährt, ist er verpflichtet, eine Mitteilung an den Schuldner zu senden, auch wenn er die Offenzahlungsmappe bereits erhalten hat. Bei Außenständen bis zu tausend Euro muss jeder vorsorglichen und exekutiven Maßnahme durch Übersendung einer weiteren Zahlungserinnerung (zusätzlich zu der bereits übersandten Mappe) vorgebeugt werden, wobei ab dieser Übersendung 120 Tage abgewartet werden müssen, bevor dies möglich ist fortfahren. Die Ratenzahlung wird bis zu einer Dauer von 10 Jahren verlängert, die Nichtzahlung von bis zu sieben Monatsraten führt nicht zum Verfall der Leistung; Das Gesetz fordert Equitalia außerdem auf, von Fall zu Fall zu prüfen, ob eine „nachweisliche und ernsthafte Situation von Schwierigkeiten im Zusammenhang mit der wirtschaftlichen Lage“ vorliegt, um den Gefallen zu gewähren. Es ist leicht vorstellbar, wie komplex solche Bewertungen sind, wenn sie auf Millionen von Verlängerungsanträgen ausgedehnt werden. Schließlich kann seit 2012 der Schuldner, der eine Zahlungsaufforderung erhält, aber der Meinung ist, dass es einen Grund für einen „uneinbringlichen Kredit“ gibt, eine Aussetzung bei Equitalia beantragen, die verpflichtet ist, jede Inkassoinitiative auszusetzen, bis ein solcher Antrag nicht an den Gläubiger gesendet wurde. geprüft wurde und schließlich eine Antwort erhalten hat, die dem Schuldner mitzuteilen ist. Eine erhebliche Verlängerung der Verfahren und Zeiten für die Umstellung auf die Zwangssammlung.
Auch der Rechnungshof hat anerkannt, dass diese Gesetzesinnovationen „zu einer objektiven Schwächung der Steuerpflicht geführt haben“. Und tatsächlich verzeichnet der Gerichtshof seit 2010 einen Rückgang der Sammlungen. Der negative Trend wird sich als unvermeidliche Folge der Krise und der in den letzten drei Jahren getroffenen gesetzgeberischen Entscheidungen verstärken. All dies, während vielerorts die Verschärfung des Kampfes gegen Steuerhinterziehung gepredigt wird.
Die Unterschiede in den Disziplinen, die die vergleichende Forschung aufzeigen wird, werden daher auch dazu dienen, die Frage nach den Gründen, den Ursachen der Divergenzen aufzuwerfen. Handelt es sich um eine unterschiedliche Funktionsweise der Institutionen, um die Anwendung unterschiedlicher juristischer Techniken oder vielmehr um kulturelle Unterschiede, um ein unterschiedliches Verhältnis zwischen Steuerzahlern und Steuerbehörden und ganz allgemein zwischen Bürgern und Staat?
Anhänge: Befera: „Unerträgliche Steuerhinterziehung in Italien“
