埃马纽埃尔·马克龙当选法兰西共和国总统 以及他的 En marche 运动获得议会多数重新启动了法德合作的前景，并为欧盟，特别是欧元区的制度和政治进步进程提供了新的动力。 如果默克尔总理在今年 2015 月取得预期的选举胜利，那么欧元区两大经济体的政府将在大约 XNUMX 年内首次开启协调的政治周期。 事实上，对此次活动的期待已经在加强巴黎和柏林之间的对话。 其结果可能会转化为欧盟委员会在去年 XNUMX 月底概述的路径的实施（参见关于深化经济和货币联盟的反思文件），并基于许多主题的复苏和深化五位总统的报告（完成欧洲经济和货币联盟，XNUMX 年 XNUMX 月）
重要的是，意大利为这条道路做出积极贡献，以引导它满足整个欧洲经济和货币联盟 (EMU) 的总体利益，并保护其最脆弱的成员国。 马克龙总统一再重申意大利角色的重要性，或许也是为了降低德国的优势地位侵蚀法国讨价还价空间的风险。 默克尔总理本人似乎愿意将意大利和西班牙纳入欧洲新工地，显示出对欧元区一体化进程的信心。 然而，自 2016 年秋季以来意大利出现的强烈政治和金融不确定性阻碍了旨在加强 EMU 内部共同责任的任何倡议。
在这份政策简报中，路易斯欧洲政治经济学学院提出了一个欧元区机构设置完成的假设，该假设满足两个条件：意大利的主要合作伙伴可以接受，因为它能够维护问责制要求；每个成员国的稳定； 通过推进欧洲经济合作，确保对意大利至关重要的增长提供支持。 事实上，这是一个在稳定与增长之间取得平衡的问题，这可以调和德国和法国的不同愿景，但最重要的是调和德国和意大利之间的根本差异。
在过去的十年， 为应对危机带来的挑战，欧元区的治理发生了变化。 欧洲机构已决定加强对成员国预算政策的监督，尤其是通过“六包”和“两包”。同时，他们创建了欧洲稳定机制 (ESM)，旨在为以下国家提供财政援助那些暂时无法进入市场为其公共债务融资的成员国。 正如欧洲对爱尔兰、葡萄牙、希腊和塞浦路斯的援助计划所强调的那样，财政援助以宏观经济调整计划为条件，该计划受条件限制。 随后（2012 年），ESM 承担了实施三个“设施”的任务。 第一个采取的形式是为欧洲银行的资本重组提供直接或间接贷款的可能性（西班牙案例）。 第二项机制涉及预防性金融援助，通过开放信贷额度，支持能够事先满足主要欧洲规则但无法在非惩罚性条件下在市场上为自己融资的国家。 第三项机制将这种预防性财政援助与“直接货币交易”计划联系起来，该计划允许欧洲中央银行 (ECB) 在二级市场上无限量购买暂时困难的成员国的主权债券。
由 ESM 实施的第一个设施已因银行业联盟的建立而发生变化，其架构目前由单一监管机制和单一解决机制组成，必须由欧洲存款保险 (EDIS) 计划来完善. 请注意，由于银行可能解决的财政问题，EDIS 尚未见分晓，这些银行的资产负债表上有大量本国政府债券。 然而，如果承认银行业联盟现在已经开始运作，那么最初的规则规定，用于欧洲银行资本重组的 ESM 贷款可以直接支付，即不会影响相关银行所属国家的资产负债表。 问题是这种直接支付的方法需要重新设计，因为在目前的形式下，它们提出了难以实施的复杂条件。 此外，作为解决过程的一部分，如果求助于纾困（涉及银行至少 8% 的资产），ESM 可能会被要求执行“最后手段”干预（公共支持）并且单一处置基金（最多占所涉银行资产的 5%）被证明不足以满足流动性和重组需求。 正如最近西班牙大众银行的解决过程和意大利两家主要威尼托银行的问题清算所表明的那样，这种支持功能可能至关重要，因此应该得到加强。
这些考虑表明，经历了多年深重困难后出现的EMU治理体系具有更严格的监督机制，具备应对成员国或部分银行流动性危机的能力。 然而，它不足以预防或规范一个国家或国家银行业的结构性破产危机。 就传统的欧盟成员国援助计划而言，ESM融资受制于过于严苛的调整条件，以至于为了应对公共债务危机，有引发相关国家和相关国家经济衰退的趋势。它更相关。 在银行资不抵债方面，纾困实施面临较大阻力，单一处置基金仍在建设中。 此外，已经有人说，尚未找到建立欧洲存款保险体系的协议，该体系由于其共同性而能够避免银行危机与成员国主权债务危机之间的恶性循环。 此外，ESM 的运作受到内部治理问题的阻碍，因为它的许多决定必须一致通过，而且在某些情况下还需要得到各国议会的批准。
这些缺陷激发了新的提议。 尤其， 德国和法国建议建立一个新机构 从ESM的现有功能出发，可以克服财政政策方面的开放性问题。 然而，法国和德国的立场在新机构的性质和任务的定义以及因此要实施的优先事项方面表现出显着差异。
德国提议 ESM 免除欧盟委员会监督个别成员国预算政策的责任，认为这在政治上过于敏感。 因此，ESM 将转变为欧洲货币基金组织 (EMF)，可能由欧洲财政部长领导，目的是保护政府的财政稳定和银行的结构稳定。 法国不反对将 ESM 转变为 EMF。 然而，根据欧盟委员会的立场，它将 EMF 视为即将成立的欧洲财政部 (MEF) 的工具。 EMF 应该首先为成员国在财政政策方面的主权下放创造条件，这对于逐步创建 MEF 是必要的。 全面运作后，后者将承担更明确的责任，确定欧洲的财政立场和协调管理各国的预算政策。 因此，它可以实现与欧盟委员会的和谐分工，新的欧洲财政部长也将成为欧元集团主席和委员会副主席（负责经济事务）的预期可能会加强这种分工。 除了确保为严重困难成员国的传统欧洲援助计划提供资金和执行上述三项便利（见第 2 点）外，ESM-FME 还将承担为 MEF 提供财政便利的任务。
德国和法国的提议无法立即调和，因为它们有两个不同的目标：第一个目标是集中 EMU 的财政稳定职能，第二个目标是集中预算政策并使其与欧元区的周期趋势相适应。 尽管 EMF 本身可能会被过度政治化或变成一个不民主的机构，但德国的目标是预防性地降低欧元区的财政风险。 事实上，德国 EMF 模式的建立将对法国乃至经济最脆弱的国家（如意大利）施加中央控制的财政整顿路径。 另一方面，法国 MEF 模式的创建将要求德国和其他“核心”成员国（主要是荷兰）提高国内名义工资和/或重新启动公共投资，以减少其经常账户的失衡。 . 或许高估了德国和荷兰公共预算扩张对其他成员国的溢出效应，法国因此旨在通过逐步调整国家公共预算和分担税收风险的弱形式来触发欧元区更稳健的增长。
除了多样性之外，德国提案和法国提案都抓住了欧元区经济和制度演变的关键点：欧洲预算政策日益重要。 欧洲货币政策已经没有空间支持欧元区经济周期的扩张。 许多迹象表明，欧洲央行将在短期内启动政策利率正常化和缩减政府债券购买计划的进程。 伴随着美国货币政策基调越来越温和，这些举措将导致市场利率结构上升，这将首先打击公共预算失衡最严重的欧洲国家。 因此，不难预见，从今年秋季开始，金融市场对公共债务融资的关注度将进一步提高。 这并不意味着要求 EMF 或 MEF 取代欧洲央行的量化宽松 (QE) 计划。 更简单地说，这意味着货币政策不再是“城里唯一的游戏”，并将为旨在预防和酌情控制最严重冲击的财政政策提供更大的空间。
上述考虑意味着，为了使加强欧元区的进程有效， 德法两国在治理和财政政策上的不同立场绝不能演变成不可调和的对立。 就此而言，这两个职位有必要跳出“降低风险”和“分担风险”的老争论。 这是一个确定维护两国目标的妥协方案的问题。 Sapir 和 Schoenmaker（参见我们需要一个欧洲货币基金组织，但它应该如何运作，Bruegel，2017 年 XNUMX 月）朝这个方向迈出了第一步，从当前单一监管机制和决议机制之间的分工中汲取灵感银行业联盟的框架。 事实上，两位作者建议欧盟委员会在正常经济阶段继续监督成员国的财政政策，并让 ESM-EMF 在危机阶段承担同样的任务。 他们提议的局限性在于，它没有概述将欧洲财政立场的责任归于 MEF 的渐进路径。 一个更简单同时更有效的折衷方案是确保由欧盟委员会和法国概述的 MEF 以加强形式的国家公共预算中央控制为前提，能够确保结构性宏观经济和宏观财政调整（如德国要求）。
这解释了为什么德国和法国之间可能在治理和财政政策方面做出妥协，导致德国和意大利（以及欧洲货币联盟其他脆弱的成员国）之间出现更大的分歧。 多年来，法国公共预算的负余额超过 GDP 的 3%，德国对此当然感到担忧； 并且不确定今年这一平衡是否会低于马克龙承诺的临界点。 然而，促使德国对建立法国式 MEF 的过程持怀疑态度的决定性障碍是意大利巨额公共债务和实施的结构调整不足。 此外，当今我国存在的激进的政治体制不确定性加剧了这种幽灵。
国际货币基金组织和意大利银行的最新预测表明，意大利经济已经与欧元区强于预期的增长相结合，尽管有所延迟。 即使意大利的预期增长率仍然大大低于该地区的平均水平，它也是基于国内总需求，尤其是私营公司投资的复苏。 如果这些数据在未来几个季度重现，意大利将享有非短暂的扩张前景。 这打开了一个窗口，可以启动一条可靠且平衡的途径来降低公共债务/GDP 比率，从而能够让欧洲合作伙伴对我们公共债务的可持续性感到放心。
从严格的会计角度来看，一个特定国家公共债务的可持续性由一个非常简单的条件保证：创造足以稳定或降低公共债务/GDP 比率的基本盈余。 很明显，这种盈余水平取决于各种因素，尤其是：公共债务的平均名义利率、经济的名义增长率、过去的公共债务存量。 如果经济的“实际”增长率和/或通货膨胀率非常低，或者未偿债务存量非常高，即使名义利率不是过高也会使公共预算难以为继。 在这些情况下，公共债务的稳定实际上需要基本盈余如此之高，以至于与可容忍的税收、社会保护、投资和公共服务水平不相容。 2015年底以来，得益于欧洲央行实施的量化宽松形式，欧元区名义利率结构跌至历史低位。 然而，同样由于我们的经济实现了非常温和的增长率，同年意大利公共债务/GDP 比率并没有停止增长，尽管增长率有所下降。
法国MEF模式的逐步肯定包括对严重失衡的公共预算进行结构性调整，符合欧元区和意大利的利益； 事实上，这是巩固欧洲增长率和开始成员国宏观经济基本面趋同的必要条件。 然而，为了实现这一条件，意大利公共债务目前和预期的可持续性是毋庸置疑的。 因此，利用我们经济增长率的预期增强，意大利政府应该开始逐步、持续和系统地降低公共债务/GDP 比率。
从这个角度来看，由于该国政治体制不稳定的威胁加剧，一再诉诸于欧洲规则的减损，这对意大利来说是危险的。 更糟糕的是试图通过会计手段减少意大利债务存量，即通过将部分公共资产正式处置给具有完全公共控制但在公共行政范围之外的公司的过程； 或消除亏损公共服务的会计权重，将其排除在公共行政范围之外。 这些权宜之计会加剧欧洲合作伙伴和市场贷款人对意大利公共债务的不信任，让位于危险的欧洲干预风险公共债务的举措。 在这方面，让我们不要忘记，有人提议建立一个欧洲主权债务重组机制； 德国甚至假设了一个自动机制，用于重组任何请求 ESM 财政援助的成员国的公共债务。
通过利用最新阶段的量化宽松政策和低名义利率，意大利必须开辟一条降低其公共债务/GDP 比率的途径，该途径在不扼杀近期复苏的情况下，能够确保中期的适当增长率，并与法德妥协。 这不仅仅是在短期内减少分子（债务数额）或增加分母（GDP）。 相反，这是一个实施欧盟委员会建议并经欧盟理事会批准的改革的问题。 从这个角度来看，首先需要重组支出并增强增长潜力； 除其他事项外，这需要重新启动有效的公共投资和启动收入再分配政策，并将人口中最脆弱的部分纳入其中。 此外，这是一个克服意大利经济持续疲软的问题，这可能对公共预算产生直接的负面影响。 根据欧盟委员会准备根据欧盟理事会 11 月 XNUMX 日的结论中所述的内容发布关于国家坏账银行主题的蓝图，意大利政府必须确保银行业处置问题学分的持续过剩。 在利率上升阶段，同一部门也有必要停止在其资产负债表上持有过多的国家公共债务证券。
可靠地实施这些举措本身就很困难。 当前的政治制度不确定性以及名义市场利率结构的预期（即使不是立即的）上升使挑战变得更加困难。 然而，别无选择。 为了确保中期的强劲增长，而不是成为新欧洲治理中的薄弱环节，意大利必须利用暂时延续量化宽松政策和欧洲经济政策提供的机会之窗，使其公共债务可持续并纠正其最大的弱点恢复。 公共债务/GDP 比率的降低也可以间接缓解意大利银行业的一些问题。 这种减少将使 MEF 能够按照上述欧盟委员会反思文件（2017 年 XNUMX 月）中提出的路线委托设计和管理欧洲安全债券 (ESB)； 这将促进这些 BSE 与银行资产负债表上意大利公共债务证券的过剩存量之间的交换。
一部分意大利统治阶级和政治制度倡导者似乎并不赞同刚刚得出的结论。 事实上，对意大利公共债务可持续性的担忧往往被视为毫无根据的危言耸听. 最大执政党书记马泰奥·伦齐 (Matteo Renzi) 的提案提供了一个典型的例子：增加意大利公共赤字，使其在五年内接近旧《稳定与增长公约》的最高门槛（占 GDP 的 2,9%）年； 同时，降低我们的公共债务与 GDP 的比率。 忽视意大利以否决权威胁将所谓的“财政契约”转变为欧洲条约来证实提案的徒劳性。 有两个事实仍然存在。 第一：在以欧元区大多数国家的强劲增长和意大利自身的正增长（尽管较为温和）为特征的当前阶段这样的周期性阶段，公共赤字与公共赤字之间的结构性比率受到限制和 GDP，由欧洲六块腹肌规则强加，比公共赤字/GDP 比率 3% 的名义限制严格得多。 因此，追求略低于 3% 的赤字将构成高度顺周期的政策。 第二：根据目前的增长率，假设意大利公共赤字等于 GDP 的 2,9% 与公共债务/GDP 比率的降低相容而不对相同债务存量进行特殊操作是不现实的。
最后一个事实值得深思。 一个微不足道的计算表明，在 2,9% 的公共赤字和当前的名义利率下，意大利只有在未来五年实现名义 GDP 增长率略低至 5% 的情况下，才会遵守欧洲公共债务削减规则年。 考虑到意大利目前的通货膨胀率，我们经济的预期实际增长率虽然为正，但不到所需增长率的一半。 对此应该补充的是，在未来五年内，利率结构很可能会上升，这将足以弥补通货膨胀率可能上升的影响。 另一方面，再次假设未来五年的公共赤字为 2,9%，仅将意大利公共债务与 GDP 的比率稳定（而不是降低）在当前的异常水平（超过 133%）将需要意大利经济的年名义增长率系统地高于 2%。 鉴于预期通胀的低动态，即使是这些利率也显得不切实际。 因此，更不用说假设 2,9% 的公共赤字与公共债务与 GDP 比率的显着降低相容而无需非常规操作是不现实的。
为了使公共债务/GDP 比率的降低与 2,9% 的年度公共赤字相适应，因此有必要采取非常规的公共债务削减行动。 我们排除了已经提到的那些纯粹的会计干预，因为它们不符合使意大利调整过程在法国和德国以及欧洲机构眼中可信的目标。 因此，这将是一个对公有公司进行系统私有化和处置部分公共资产的问题。 如果在没有产业政策和领土可持续性计划的情况下实施，并且在开始持续降低公共债务与 GDP 比率的过程之前，这些行动可能会产生两个负面影响：削弱该国本已脆弱的生产和环境结构； 在不对预算进行结构性再平衡的情况下分散剩余的公共资本资源。
给出的例子证明，意大利政治体制的不确定性增加了危及我们用于选举目的的公共债务的中期可持续性的风险。 这不是确保意大利能够在中期实现强劲增长的好方法，也不能在德国和法国之间旨在建立 MEF 的协议的构建中发挥积极作用，即旨在开放财政进程联盟是 EMU 未来繁荣所必需的。 因此，有必要利用更积极的经济形势和量化宽松政策的存在打开的机会之窗，我们的政府开始降低公共债务与 GDP 比率的可靠进程。 为此，问题在于：理顺公共支出的构成； 搁置不切实际的减税目标，转而推行能够重新界定相关收费的税制改革； 通过有效的公共投资项目增加意大利经济的增长潜力，尽可能地从欧洲资源中获得资金，并通过有效激励能够支持各种形式生产力的私人投资。
很难赢得赌注，尤其是在选举前阶段。 然而，这是获得两个结果的必然条件：使意大利经济增长在负面外生冲击方面更加强劲，因此具有中期前景； 获得建设工地的相关职位，法国和德国正在按照五国总统报告和欧盟委员会建议的路线开放。 与部分意大利统治阶级的想法可能相反，这一次捍卫意大利的收入地位既不能保证增长的捷径，也不能保证欧洲政党有一个自由的前排席位。
