Преодоление политико-институциональной напряженности, характерной для Италии в последние четырнадцать месяцев, открывает новые перспективы для экономического роста и отношений сотрудничества с европейскими властями. В этой связи недавнее присвоение Экономики назначенному итальянскому члену – Паоло Джентилони – для новой Европейской комиссии является важным сигналом. Однако эти многообещающие перспективы не приведут автоматически к реальному прогрессу. Например: периметр портфеля по экономике, назначенного Джентилони, отличается от портфеля по экономическим вопросам. состоял в старой (и все еще действующей) Комиссии Пьером Московичем; превыше всего, Навыки Джентилони более ограничены, чем навыки, приписываемые Валдису Домбровскису. в качестве исполнительного вице-президента, назначенного ответственным за одну из трех ведущих областей (а именно за экономику), которые новая Комиссия считает ключевыми. Тот факт, что Домбровскис должен выполнять координирующую функцию также – но не только – по отношению к периметру действия Джентилони, показывает, насколько Важно, чтобы Италия не форсировала европейские облигации и это - в то же время - знает, как использовать многие возможности, открываемые общими руководящими принципами новой Комиссии. Эти руководящие принципы, кроме того, хорошо выражены в программе, составленной новым президентом Комиссии Урсулой фон дер Ляйен по случаю ее назначения Европейским парламентом.
Аналогичные и дополнительные соображения применимы к действиям итальянского правительства. Чтобы усилить эффективный экономический рост в Италии, новая правительственная коалиция между Движением пяти звезд (M5S) и Демократической партией:
- преодолеть латентный внутренний конфликт, избегая тем самым воспроизведения существовавшей ранее атмосферы политической неопределенности в новых формах;
- запустить эффективную экономический маневр которая стимулирует устойчивое развитие в краткосрочной и среднесрочной перспективе и в то же время совместима с европейскими обязательствами и с вновь обретенным центральным положением Италии в Европейском союзе (ЕС).
В этой заметке я сосредоточусь на втором моменте, отделив краткосрочные проблемы от среднесрочных, которые в действительности также тесно взаимосвязаны.
КАК ИТАЛИЯ ВЫХОДИТ НА БЮДЖЕТНЫЙ МАНЕВР
Начнем с краткосрочной перспективы, имея в виду ближайшие сроки принятия Закона о бюджете на 2020 год.
Корректировки, внесенные в июле прошлого года правительством M5S-Lega, чтобы заблокировать европейскую процедуру чрезмерного дисбаланса итальянского бюджета по отношению к государственному долгу (см. соответствующий закон о корректировке бюджета), восстановили условия для отношения государственного дефицита к ВВП. в конце 2019 года он был около порога 1,9% (по оценке правительства) или 2% (по данным Комиссии). Во всяком случае, это были значения, близкие к указанным в Законе о бюджете на 2019 год (утвержденном в декабре 2018 года). Результат оказался достижим даже при темпах роста итальянского ВВП менее 0,5%.
Весьма вероятно, что в конце текущего года этот прогноз окажется слишком осторожным из-за двух факторов, которые не могут быть включены в маневр корректировки бюджета: эффективное использование двух флагманских интервенций, начатых предыдущим правительством. («Доход гражданства"А"Квота 100»), переводится как расходы ниже ассигнований на 2019 год; доход, полученный от неповторимых событий и, прежде всего, от косвенных налогов (НДС) благодаря введению электронное выставление счетов, отмечается сильный рост. В середине июля 2019 года Бюджетное управление Парламента на основе этой динамики и тенденции к замедлению темпов роста оценило, что соотношение государственного дефицита к ВВП в 2019 году может снизиться и установиться на уровне 1,8% ВВП..
Летом ожидания снижения государственных расходов и увеличения доходов укрепились. Самые последние оценки предсказывают сокращение расходов примерно на 5 млрд евро и увеличение доходов примерно на 2,5–3 млрд евро.. Следует добавить, что описанные выше макроэкономические корректировки в сочетании с результатами европейских выборов в конце июня и ожидаемым возвращением к очень экспансивная денежно-кредитная политика Европейского центрального банка (ЕЦБ), они уже сработали снижение в структуре процентных ставок по итальянским облигациям государственного долга в июле прошлого года; эта тенденция получила дальнейшее ускорение с запуском nuovo rulo. Поэтому разумно ожидать, что, если ЕЦБ восстановит нетрадиционную денежно-кредитную политику в той степени, в которой этого ожидают участники рынка, к концу 2019 г. финансовые расходы на обслуживание государственного долга Италии снизятся примерно на 500 млн евро по сравнению с положениями предыдущего Закона о бюджете.
Запрет сенсационных изменений со стороны администрации козырь по вопросу о международной торговле и британского правительства по вопросу о Brexit, последние месяцы 2019 года ознаменуются замедление экономики еврозоны. Принимая во внимание, что — также в результате этого замедления — темпы роста итальянского ВВП в 2019 году будут намного ниже прогнозов предыдущего правительства (в лучшем случае они установятся на уровне около 0,1%), предыдущие соображения приводят к поддержке Что отношение дефицита государственного бюджета к ВВП нашей страны может достичь 1,6% в текущем году.
Что касается Обновление примечания к Экономико-финансовому документу (NADEF), который новое правительство Италии должно будет представить Европейской комиссии к концу сентября, этого отчета должно быть достаточно для выполнения обязательств, взятых на 2019 год в отношении ЕС. Кроме того, если бы можно было рассуждать о неизменном законодательстве, вытекающие из этого «эффекты торможения» также должны были бы гарантировать реализацию этого Снижение отношения структурного дефицита к ВВП на 0,6% к 2020 г. который был запрошен Европейской комиссией для постепенного подхода Италии к своей среднесрочной цели (MTO) и который является частью обязательств, взятых предыдущим правительством перед ЕС в июле прошлого года. Кроме того, правдоподобный прогноз дальнейшего падения процентных ставок по государственным долговым ценным бумагам Италии с различными сроками погашения и положительных, хотя и умеренных, темпов роста ВВП в новом году (0,4% в прогнозах Бюджетного управления парламента) должен позволить установка в Италии соотношение государственного дефицита к ВВП на 2020 год — при неизменном законодательстве — около 1,2%.
3. КАК ИЗМЕНЯТСЯ ЦИФРЫ
Однако эта схема очевидной фискальной перебалансировки нереалистичный. Прежде всего, даже если бы он был реализован в условиях, изложенных выше, он был бы частичным, поскольку «забыл» бы о проблеме государственного долга Италии. Кроме того, де-факто это невыполнимо, поскольку должно основываться на пассивной и ограничительной налоговой политике (полное повышение ставок НДС без стимулирования для выхода из нынешней ситуации стагнации), что окажет краткосрочное рецессионное воздействие на итальянскую экономику и которое, в любом случае, будет несовместимо с договоренностями нового правительства.
Таким образом, речь идет о переопределении изложенных рамок путем введения как минимум трех дополнительных факторов:
- Снижение соотношения государственного дефицита/ВВП в 2019 году не приведет к соответствующему падению отношения государственного долга/ВВП Италии, поскольку 18 миллиардов евро, предусмотренные в Законе о бюджете на 2019 год в результате продажи публичных акций, будут недостающее движимое имущество (17 миллиардов) и недвижимость (1 миллиард); дважды потерпевший от открытия процедуры о нарушении чрезмерного государственного долга (ноябрь 2018 г. и июнь 2019 г.), Италия будет вынуждена разработать заслуживающую доверия стратегию постепенного снижения отношения государственного долга к ВВП в законе о бюджете на 2020 год., не прибегая к искажающим приемам (передача акций, принадлежащих публичным компаниям, из Министерства экономики и финансов – MEF – в Cassa Depositi e Prestiti, которая контролируется MEF).
- Поскольку в НАДЕФ и, тем более, в проекте Закона о бюджете на 2020 г. (который должен быть представлен в Еврокомиссию к середине октября 2019 г.), новому правительству Италии придется указать альтернативное покрытие использованию защитных оговорок что на 2020 год они прогнозируют повышение ставок НДС и некоторые акцизы на более чем 23 миллиарда евро; один из квалификационных пунктов экономической программы как старого, так и нового правительства исключает фактически (на наш взгляд, слишком строго) активизацию, хотя бы частичную, этих пунктов.
- Даже если все еще общие, другие квалификационные пункты экономической программы нового итальянского правительства интервенции для поддержки экономического роста (уменьшение «налогового клина», возобновление государственных инвестиций, усиление стимулов для инноваций и образования) и социальная сплоченность (минимальная заработная плата, сокращение бедности), что приведет в 2020 году к сокращению доходов и увеличению государственных расходов на сумму не менее 15 миллиардов евро; в этой связи следует отметить, что большая часть покрытия государственных инвестиций нашла другое применение в прошлые финансовые годы и поэтому должна быть восстановлена.
Столкнувшись с тенденцией сокращения отношения государственного дефицита к ВВП примерно на 1,2% к 2020 г. (см. выше), Италия рискует столкнуться с общая нагрузка на баланс бюджета более двух процентных пунктов ВВП. Однако в 2020 г., как и в последующие годы, увеличение отношения государственного дефицита к ВВП, превышающее (или даже остающееся около) 3-процентного порога, будет несовместимо с договоренностями, заключенными с ЕС. Прежде всего, это увеличение окажет еще более существенное влияние на соотношение госдолг/ВВП: с учетом невозможности снижения указанного соотношения в 2019 г., при отсутствии специальных корректировок, его растущая динамика будет подтверждена и усугублена и в последующем. лет и подвергнет Италию новой напряженности из-за чрезмерного государственного долга (с конкретным риском срыва сокращения финансовых расходов по этому же долгу). Что поставит под сомнение среднесрочную устойчивость итальянского государственного бюджета.
4. ИНВЕСТИЦИИ В ИННОВАЦИИ И СОЦИАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВО
Таким образом, реальная краткосрочная картина гораздо более проблематична, чем можно было бы предположить при гипотетическом анализе с неизменным законодательством. Поэтому неизбежно, что новая коалиция, не привыкая без разбора обнулять то, что делало предыдущее правительство, сократит диспропорции государственного бюджета на 2020 и последующие годы. максимальное сокращение наиболее неэффективного увеличения расходов или снижения налогов, реализованных в 2019 году. («Квота 100»; «фиксированная» ставка для части самозанятых работников с доходом ниже заданного порога и т. д.).
Однако проблемы, которые необходимо решить, приобретают еще большее значение, если краткосрочные рамки, которые только что были намечены и сосредоточены на представлении Закона о бюджете на 2020 год и его подготовительных этапах, увязаны со среднесрочными перспективами.
Недавние исследования подтверждают, что итальянская экономика и, в частности, производственный сектор могут рассчитывать на передовые компании, расположенные на передовых рубежах международных инноваций и защищающие и укрепляющие наши позиции в мировой торговле. Однако у таких компаний слишком мало национальных подражателей. Таким образом, большинство итальянских компаний остаются неконкурентоспособными еще и потому, что они подавлены своими очень маленькими размерами, которые плохо подходят для сочетания технических инноваций и организационных инноваций, навязываемых новыми технологическими траекториями. Это объясняет, почему наша экономика представляет собой крайний случай задержек с инновациями, в которых весь ЕС и зона евро обвиняют Китай и США с точки зрения искусственного интеллекта и цифровых технологий. Эта двойная задержка Италии (в отношении неевропейских международных зон и самого ЕС) является основной причиной застойная динамика нашей средней производительности труда и других форм производительности, которая длится уже более двадцати лет и создает растущую пропасть между ограниченным набором интернационализированных итальянских компаний и большинством отсталых национальных компаний. В дополнение к отрицательной демографической динамике (значительное старение населения) стагнация средней производительности труда означает, что Отсутствие потенциала экономического роста Италии является структурным, а не случайным фактором..
Поэтому важно, чтобы новое итальянское правительство как можно скорее изменило систематический и хорошо продуманный набор стимулы для инноваций. В связи с этим рекомендация новому правительству состоит в том, чтобы эффективно распределять имеющиеся ресурсы, устанавливая, например, тесную связь между составом новых государственных инвестиций и стимулами для масштабного роста очень малых и малых частных компаний с инновационным потенциалом.
Открытость итальянской экономики для инноваций, которая является важным условием для возобновления роста в среднесрочной перспективе, тем не менее, в краткосрочной и среднесрочной перспективе усугубляет серьезную социальную уязвимость нашей страны. Уже сегодня уровень активности, т.е. активного присутствия на рынке труда (сокращающейся) доли итальянского населения трудоспособного возраста, является одним из самых низких среди экономически развитых стран. Несмотря на это, уровень безработицы в Италии, т. е. процент тех, кто активен на рынке труда, но не может найти работу, структурно выше среднеевропейского (особенно для наиболее слабых групп работников и, в частности, для молодежи; более маргинальные районы, такие как Юг). Кроме того, работающие итальянцы обладают навыками, которые плохо подходят для инновационного производства, поскольку их уровень образования и квалификации ниже, чем в среднем по Европе, и при том же образовании их специализации далеки от передовых технических навыков. В результате итальянские фирмы пытаются компенсировать низкое качество спроса и предложения своей рабочей силы. путем выжимания денег из заработной платы, которые, кроме того, обременены высоким «налоговым клином» или прибегают к краткосрочным решениям, которые подчеркивают структурную неэффективность нашей экономики (временные и незащищенные рабочие места). Неудивительно, что в этой ситуации Италия не скорректировала увеличение неравенство в распределении доходов произошло в годы, когда центральные страны ЕС и еврозоны начали внедрять новые инновационные технологии (начало девяностых); и стал свидетелем роста феномена «бедных» рабочих и распространения абсолютной и относительной бедности в результате дальнейшей поляризации между классами с самым высоким и самым низким доходом за последние двадцать лет.
При наличии такой уязвимости повсеместное внедрение инновационных процессов без корректирующих вмешательств социальной политики может привести к тому, что значительная часть нынешних работников станет еще более неэффективной или непригодной для использования, а также усугубит как поляризацию доходов, так и маргинализацию, а также падение в той или иной форме. бедности еще большей доли трудоспособного и трудоспособного населения. Поэтому важно, чтобы новое итальянское правительство увеличить инвестиции в образование и обучение, уменьшить «налоговый клин», усилить борьбу с бедностью, предусматривает новые меры защиты доходов и интеграции безработных. Во всяком случае, рекомендуется, чтобы новое правительство не ограничивалось спорадическими вмешательствами, а финансировало систематическую разработку реформа государства всеобщего благосостояния. На самом деле необходимо преодолеть традиционную идею, согласно которой государство всеобщего благосостояния должно вмешиваться только постфактум для защиты и реинтеграции слоев населения, наиболее затронутых экономическими изменениями; вместо этого речь идет о вмешательстве, и прежде всего ex ante, чтобы подготовить и/или адаптировать население, особенно, но не только молодежь, к преобразованиям, происходящим в инновационных процессах.
5. ГИБКОСТИ НЕ ДОСТАТОЧНО
Эти соображения имеют как минимум два следствия. Во-первых, они показывают, что в долгосрочной перспективе управление итальянским государственным бюджетом не может быть простым обслуживанием или обычным администрированием. Если преследуется цель сделать Италию конкурентоспособной страной, способной к устойчивому росту в одной из самых передовых областей международной экономики (ЕС), необходимо предусмотреть радикальное изменение состава государственных расходов и доходов и быть готовым управлять его воздействием на корыстные интересы. Только таким образом можно будет построить общество, открытое для экономических новшеств и ориентированное на равенство (равенство возможностей в существенном смысле). Во-вторых, те же соображения показывают, что в краткосрочной перспективе проблемы итальянского бюджета не могут быть эффективно решены, если и без того сложное сочетание стимулов роста и корректировки баланса отделено от целей и соответствующих среднесрочных мер. Увеличение государственных расходов и/или снижение налогов должно стать частью более широкого плана, который находит свое дополнение в социально неэффективных и экономически неэффективных «урезаниях» государственных расходов по сравнению с более инновационным и более справедливым обществом, которое мы имеем в виду, строя в среде. к долгосрочному.
Два упомянутых следствия могут показаться призрачными. Однако они имеют как минимум три очень конкретных последствия как на национальном, так и на европейском уровне.
Из этого следует, что на национальном уровне экономический и социальный спад в Италии можно остановить только в том случае, если признать, что в период необычайного быстрого экономического развития после Второй мировой войны (1952–1979 гг.) и, прежде всего, в следующее десятилетие , произошло накопление и кристаллизация защищенные аннуитетные позиции, которые сегодня больше не являются устойчивыми с точки зрения уровня и состава государственного долга и социальной сплоченности. Неординарное управление государственным бюджетом должно снизить эту ренту за счет осуществления пунктуальных и конкретных мер, которые могут повлиять на многие недостатки как в государственном, так и в частном секторе.
Два последствия на европейском уровне, однако, связаны с риском использования простого, но искаженного способа увязки краткосрочных и долгосрочных проблем: поиск фискальной «гибкости» вместо строгих соглашений в отношении европейских правил.
Предыдущий анализ проясняет, что для нового итальянского правительства было бы почти невозможно совместить возобновление устойчивого роста в среднесрочной перспективе и постепенную корректировку нашего государственного долга без европейского сотрудничества, которое позволяет управлять в краткосрочной перспективе, часть финансовых расходов, связанных с эффективным государственные инвестиционные программы для реформы, например, наших систем образования или для создания, например, нематериальной инфраструктуры для инноваций нашего бизнеса.
Однако это сотрудничество может привести к двум альтернативным стратегиям:
- европейские институты предоставляют нашей стране пределы фискальной гибкости, т. е. они ослабляют ограничения в отношении временного увеличения отношения государственного дефицита к ВВП выше траектории сближения к среднесрочной цели (MTO), без какой-либо оценки и какого-либо централизованного контроля относительно распределения избыточных расходов или сокращения доходов, но также без каких-либо обязательств по будущей поддержке в случае возникновения чрезвычайных ситуаций в нашем государственном бюджете;
- Италия согласна с европейскими институтами многолетняя программа реформ и инвестиций и принимает централизованные периодические проверки о постепенном осуществлении этой программы в обмен на получение централизованного финансирования, которое не будет полностью отражаться на его бюджете, если программа будет осуществляться в соответствии с достигнутыми договоренностями и в формах, соответствующих общему и четкому среднесрочному плану.
Первая стратегия, которую, как правило, предпочитает любая национальная политическая коалиция, поскольку она не налагает ограничений на ее фискальный выбор, очень опасна. Это означает использование гибкости для краткосрочных государственных обязательств, которые, как это произошло в Италии в прошлые годы, могут игнорировать осуществление инвестиций и реформ, требуемых среднесрочным планом, без немедленных санкций. В результате, как только возможности, предоставленные европейскими институтами, будут исчерпаны, страна (в случае Италии) окажется с усугубляющимся дисбалансом в своем государственном бюджете и, следовательно, с еще более жесткими ограничениями для возобновления устойчивого роста экономики. длительный срок. Стратегия (ii), которая в краткосрочной перспективе представляется политически более затратной, поскольку предполагает передачу (хотя и совместную и временную) национального суверенитета, наоборот, представляет собой возможность перевести управление государственным бюджетом в набор элементов, совместимых с дизайн долгосрочно, по крайней мере, частично поддерживается европейскими институтами.
Возражение, которое можно выдвинуть в отношении только что предложенного вывода и которое приводит нас ко второму последствию на европейском уровне, заключается в том, что первая стратегия в конечном итоге ослабляет действующие и искажающие налоговые правила ЕС и еврозоны, в то время как вторая стратегия полностью принимает и узаконивает эти правила. Таким образом, фискальная «гибкость» будет иметь положительное влияние не столько из-за ее краткосрочного воздействия на национальные государственные бюджеты, сколько потому, что она будет действовать как отмычка, позволяющая ослабить правила и укрепить сотрудничество между странами в долгосрочной перспективе.
Такое возражение может привести к непреднамеренным, но серьезным негативным последствиям. Правда, что Европейские налоговые правила демонстрируют значительные проблемы и могут быть значительно улучшены; и действительно необходимо срочно начать размышления в этом направлении. Однако действительность этих правил представляет собой связующее звено, обеспечивающее сосуществование централизованной денежно-кредитной политики и некоторой формы институциональной координации децентрализованной, т. е. национальной, налогово-бюджетной политики. Чистое и систематическое ослабление фискальных правил привело бы к снятию с ответственности европейских институтов. по сравнению с фискальными дисбалансами, накопленными на национальном уровне, в том смысле, что страны с высоким государственным долгом окажутся подверженными волатильной оценке и санкциям рыночных инвесторов без какой-либо европейской институциональной защиты.
Эта угрожающая перспектива не является теоретической, но уже проявилась в недавней реформе Европейского механизма стабильности (ЕСМ). Долгое время поддерживая строгие европейские фискальные правила (с ужесточением Пакта о стабильности и росте), более строгие страны еврозоны теперь переходят к предоставлению растущие пределы фискальной гибкости в пользу наиболее уязвимых стран. Однако, как выяснилось на встречах Еврогруппы и Евросаммите в декабре 2018 и июне 2019 годов, эти страны требуют взамен правила квазиавтоматической реструктуризации суверенных долгов для государств-членов, которые затем вынуждены активировать европейские программы помощи на ESM. Таким образом, новая стратегия состоит в размещении перед отдельным государством-членом, находящимся в затруднительном положении, полная ответственность и все бремя, вытекающее из его постоянных финансовых диспропорций.
