La régulation du système financier européen, en particulier celui de la zone euro, a été radicalement réformée après 2012. Dans le nouveau système, les règles de répartition des charges dans le contrôle des aides d'État et les règles de bail-in contenues dans la directive BRRD, tous deux visant à garantir que les pertes des banques en difficulté soient supportées principalement par les actionnaires et les créanciers des banques, plutôt que par les contribuables.
En effet, entre 2008 et 2014, les renflouements bancaires à partir des budgets publics (appelés renflouements) ont représenté plus de 3 % du PIB dans onze États membres, avec des pics dépassant 18 % pour la Grèce, Chypre et la Slovénie , atteignant jusqu'à 31 %. cent en Irlande. Sous l'égide du G20 et du Conseil de stabilité financière, la conviction des décideurs politiques des deux côtés de l'Atlantique était qu'il était nécessaire de freiner les renflouements. Il ne s'agit pas seulement de limiter l'impact sur les budgets publics : si l'on s'attend à ce que les banques en difficulté soient de toute façon renflouées aux dépens des contribuables, les incitations à la gestion sont faussées, encourageant des politiques d'investissement trop risquées (le soi-disant 'risque moral' ').
A partir d'août 2013, la Commission européenne a commencé à conditionner la possibilité pour les États membres d'attribuer les aides publiques aux banques à un partage préventif des charges payées par les actionnaires et les créanciers subordonnés. Le tournant a été annoncé par une communication (la "communication bancaire"), qui n'est pas juridiquement contraignante pour les États membres mais qui est importante car elle indique comment la Commission entend appliquer les règles en matière d'aides d'État contenues dans le traité.
Par la suite, la directive BRRD a introduit pour les banques des règles de dépréciation des instruments de fonds propres et de conversion des titres de créance en actions qui associent tous les créanciers à la résolution des crises, à l'exclusion des déposants protégés jusqu'à 100.000 XNUMX euros. Une discipline similaire est contenue dans le règlement qui établit, pour les pays de la zone euro et ceux qui envisagent d'y adhérer, le mécanisme de résolution unique. En particulier, l'octroi de formes de soutien public aux banques est soumis au bail-in préventif des actionnaires et des créanciers.
Les règles de partage des charges et de renflouement interne, tout en répondant à l'objectif important d'assurer des incitations correctes dans la gestion bancaire, doivent être utilisées avec prudence car, en affectant les attentes des investisseurs, elles peuvent créer une fuite des investissements dans le secteur bancaire, avec le résultat de mettre en danger des banques même totalement solvables et de déstabiliser l'ensemble du système. Dans l'application de ces règles, il est donc nécessaire de prendre en compte non seulement la situation de la banque individuelle, mais plus généralement le contexte économique dans lequel cette situation s'inscrit.
La nouvelle réglementation a imposé aux banques un impressionnant travail de recapitalisation et de nombreux instituts ont entrepris de profondes restructurations pour se renforcer et retrouver leur rôle fondamental de financement de l'économie réelle. A juste titre, ces restructurations sont réalisées, lorsque cela est possible, exclusivement par le recours à des capitaux privés (comme c'est le cas, par exemple, avec le fonds Atlante). Cependant, dans la situation économique actuelle, il ne peut être tenu pour acquis que les ressources privées suffisent à financer les besoins de recapitalisation d'un grand nombre de banques.
La zone euro est plus exposée aux crises de confiance et aux chocs de liquidité qu'un système bancaire « normal » du fait que le partage des devises ne s'accompagne pas d'un soutien budgétaire commun. À la base, le problème se pose parce que, contrairement à ce qui se passe dans les États-nations, la zone euro ne dispose pas d'un système de partage des risques pour la dette souveraine et, par conséquent, le cercle vicieux entre les crises de la dette souveraine et les crises bancaires est toujours présent . En théorie, l'Union bancaire aurait dû résoudre le problème, mais la construction reste incomplète.
En l'absence d'un système supranational d'assurance des dépôts, le risque de chocs idiosyncratiques affectant une grande partie du système bancaire d'un État membre demeure élevé. Les épisodes d'instabilité aiguë des bourses bancaires en février 2016 en témoignent. La situation est rendue particulièrement compliquée par l'héritage de la crise (part élevée des prêts non performants et faible rentabilité du secteur bancaire, qui est également affecté par la politique super-expansive de la BCE). Le spectre de l'instabilité ne sera définitivement écarté que lorsqu'une recapitalisation substantielle du système bancaire sera achevée.
À cette fin, compte tenu de l'importance des ressources nécessaires, des interventions temporaires de soutien public pour renforcer le capital peuvent être nécessaires. Ces interventions pourraient être structurées comme des mesures temporaires de recapitalisation publique aux conditions du marché, que le secteur bancaire lui-même devrait rembourser une fois la phase de pénurie de liquidités passée, évitant ainsi de grever les budgets publics. Les exemples sont nombreux, au premier rang desquels le plan Paulson en 2008 où le gouvernement des États-Unis est intervenu temporairement dans le capital des banques, obtenant finalement un bénéfice net de l'opération.
Mais si, selon la Communication bancaire et la BRRD, les aides publiques nécessitent toujours comme condition préalable le renflouement interne des créanciers, ce type de mesure ne peut être mis à l'ordre du jour. Le simple fait d'en parler pourrait déclencher la panique parmi les détenteurs d'obligations, mettant finalement en difficulté des banques substantiellement saines. Il faut donc se demander si la discipline européenne actuelle n'a pas fini par devenir un piège : si l'État n'intervient pas, le processus de renforcement du système nécessaire pour soutenir la reprise de l'économie ne se déroule pas avec la rapidité nécessaire ; si l'Etat intervient, les particuliers fuient les banques.
En regardant de près la législation européenne, il s'avère cependant qu'une interprétation mécaniste des règles de renflouement interne des créanciers n'est pas la seule interprétation possible. En effet, il s'agit probablement d'une interprétation erronée, qui pourrait être contestée devant la Cour de justice de l'Union européenne. Tout d'abord, s'agissant des règles en matière d'aides d'État, l'article 107, paragraphe 3, sous b), du traité permet de considérer comme compatibles avec le droit européen les aides nécessaires pour remédier à une perturbation grave de l'économie d'un État membre. Pour qu'une mesure de soutien public soit compatible, elle doit être nécessaire et ne pas aller au-delà de ce qui est strictement nécessaire pour corriger la défaillance du marché. La même communication de la Commission reconnaît que le partage des charges, bien qu'utile pour éduquer la direction des banques, n'est pas nécessaire s'il menace la stabilité financière ou s'il est disproportionné par rapport à l'objectif.
Deuxièmement, les règles de la BRRD laissent également une marge (limitée) de flexibilité, en n'exigeant pas le renflouement interne pour les aides temporaires aux banques solvables effectuées à des fins de recapitalisation de précaution, à condition que l'opportunité de recapitalisation soit également reconnue par les autorités de contrôle et pour une raison quelconque le financement du marché ne suffit pas. Dès lors, si cette situation se présentait, une intervention de soutien public sur le modèle du plan Paulson et adéquatement conçue (notamment en veillant à ce que l'aide ne soit pas utilisée pour couvrir des pertes) pourrait être considérée comme compatible avec les règles
pays européens sans déclencher le bail-in.
Entre autres, on pourrait faire l'hypothèse que les ressources du Mécanisme européen de stabilité pourraient également être utilisées pour une recapitalisation prudentielle temporaire, dont les règles prévoient déjà la possibilité d'interventions pour soutenir le capital des banques.
