Institutionelle Entwicklung und öffentliche Entwicklungspolitik(*)
In fernen Zeiten fand die Haushaltspolitik zur Stimulierung der Wirtschaftstätigkeit, verstanden als konjunkturelle Erholung oder als Steigerung der Wachstumsrate, in einem Kontext statt, der durch weniger wirtschaftliche und institutionelle Zwänge gekennzeichnet war. In der Vergangenheit hat unser Land unter vielen Umständen eine Defizitausgabenpolitik durchgeführt, die heute aufgrund der Bedingungen des öffentlichen Haushalts nicht mehr zulässig ist. Es gibt auch keinen Raum für aggressive Maßnahmen zur Struktur des Steuersystems, beispielsweise eine deutliche Erhöhung der Mehrwertsteuer durch Senkung der Sozialbeiträge, um angesichts der Lage der Finanzmärkte gewisse Auswirkungen einer Währungsabwertung zu simulieren. Operationen zur Neuzusammensetzung der öffentlichen Ausgaben oder zu deren Reduzierung zur Finanzierung von Steuersenkungen scheinen möglich.
In der jüngeren Geschichte unseres Landes gibt es die Entwicklung der europäischen Beschränkung der öffentlichen Finanzen in Italien mit jüngsten Entwicklungen auf interner Ebene, die Institutionen und Lebensregeln im öffentlichen Sektor verändern. Es kommt mit mindestens drei verschiedenen Aspekten. Das erste ist das Ziel ausgeglichener Haushalte, das am 18. März von den Staatschefs der Euro-Staaten verabschiedet wurde, zusammen mit dem Ziel, die Schuldenstandsquote zu senken. Zu diesem Thema hat die Regierung auf Ersuchen der Euro-Gremien einen Gesetzentwurf vorgelegt, der darauf abzielt, Artikel 81 der Verfassung durch die Einführung des Grundsatzes eines angemessenen Ausgleichs zwischen Einnahmen und Ausgaben zu ändern.
Die zweite ergibt sich aus dem letzten Korrekturmanöver der Staatsfinanzen-Trendsalden für 2012 und 2013 – die auch die Steuererhöhung intensiv nutzten –, das eine Regel beinhaltet, die für die Jahre ab 2013 die Wachstumsrate des Staates tendenziell binden soll Ausgaben nicht mehr als die Hälfte der Wachstumsrate des BIP betragen. Drittens schließlich das ermüdende Tempo der Regelungen zum sogenannten "Fiskalföderalismus", die sich mit den verfassungsrechtlichen Zwängen zum ausgeglichenen Haushalt und vor allem mit den Regelungen zum internen Stabilitätspakt überschneiden, die die Dynamik des Staatshaushalts begrenzen sollen Ausgaben dezentraler Einheiten .
Die grundlegende Frage ist, ob diese Eingriffe in Bezug auf Größe, Aufgaben und Funktionsweise des öffentlichen Sektors dazu beitragen werden, uns einen öffentlichen Sektor zurückzugeben, der den italienischen Steuerzahler weniger Steuern kostet und uns die Möglichkeit eröffnet, Maßnahmen zur Unterstützung der Wirtschaft zu ergreifen , das selbst zu einem Beitrag zur Produktivitätssteigerung des italienischen Geschäftssystems wird und für den Bürger von Nutzen ist. Dieser Bericht enthält keine sachlichen Antworten auf die Frage, sondern wirft lediglich Fragen zu den Problemen auf, die angegangen werden müssen, und zu den Grenzen der laufenden Maßnahmen.
Der italienische öffentliche Sektor war und ist die größte Holdinggesellschaft unseres Landes, die mehr als 9000 Produktionszentren und die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen direkt kontrolliert. Vor sechzig Jahren machte es etwa 20 Prozent des italienischen BIP aus, heute sind es mehr als 50 Prozent. Ihre Produktions- und Entscheidungsstruktur konzentrierte sich damals auf die Zentralverwaltungen, während sie heute zu 50-50 Prozent zwischen Zentrum und Peripherie verteilt ist. Damals wurde der lokale Sektor zu mindestens 70-75 Prozent durch Steuern finanziert, die von den lokalen Steuerzahlern erhoben wurden, während der Prozentsatz heute weniger als 40 Prozent beträgt.
Zur ersten Frage, der verfassungsrechtlichen Einschränkung eines ausgeglichenen Haushalts, kann ich entgegen der opinio communis vieler Wirtschaftskollegen nur meine positive Meinung zum Ausdruck bringen. Der öffentliche Sektor erfüllt drei grundlegende Funktionen. Sie stellt öffentliche Güter und Dienstleistungen für die Gemeinschaft bereit, unter anderem durch den Bau von Infrastruktur. Sie führt Maßnahmen zur Einkommensumverteilung zugunsten weniger wohlhabender Bürger, Regionen mit niedrigerem Einkommen und älterer Generationen durch.
Schließlich erfüllt sie eine antizyklische Funktion, indem sie versucht, den Rezessionsphasen mit automatischen Stabilisatoren entgegenzuwirken. Es gibt keinen Grund, warum die ersten beiden Funktionen, die Bereitstellung von Gütern und Dienstleistungen und die Umverteilung zugunsten von Bedürftigen, nicht unter Einhaltung eines ausgeglichenen Haushalts durchgeführt werden sollten. Andererseits ist klar, dass die antizyklische Funktion Budgetsalden erfordert, die im Laufe der Zeit von positiv, wenn die Wirtschaft gut läuft, bis negativ, wenn sie in einer Rezession ist, schwanken.
Die Salden müssen nicht unbedingt exakt stimmen; Wenn dies geschieht, führt dies zur Bildung von Schulden, die zu den Schulden hinzukommen, die zur Finanzierung von Infrastrukturprojekten geschaffen wurden, die sich im Laufe der Zeit selbst finanzieren können.
In einem Mehrebenen-Staatssystem wie dem unsrigen bleibt zu entscheiden, ob und in welchem Umfang der Zwang auch für Regionen, Gemeinden und Länder gelten soll, aber es ist klar, dass ein verfassungsrechtlicher Hinweis auf den begründeten Ausgleich zwischen Einnahmen und Ausgaben geht besser als die derzeitige Formulierung von Artikel 81, der, wenn der vierte Absatz den neuen Ausgabengesetzen eine finanzielle Deckungsbeschränkung auferlegt, keine Ex-ante-Beschränkung für den Haushalt nach der geltenden Gesetzgebung auferlegt, so dass seit 1948 Haushalte nach generiert wurden aktuelle Rechtsvorschriften im Defizit dargestellt.
Eine Verfassungsänderung, die die Möglichkeit eines Ausgleichs zwischen Einnahmen und Ausgaben bejaht, löst die Probleme des Landes nicht, aber würde zumindest die erzieherische Signalfunktion erfüllen, ich zitiere die Worte von Quintino Sella und Marco Minghetti, die 15 Jahre gelebt haben mit defizitären Haushalten, dass ein ausgeglichener Haushalt eine notwendige Bedingung für die Gewährleistung der politischen Freiheit künftiger Generationen ist.
Die zweite Frage von institutioneller Bedeutung hat mit der Regel zu tun, die sicherstellen soll, dass sich die Wachstumsrate der öffentlichen Ausgaben mittelfristig auf Werte einpendelt, die niedriger sind als die in naher Zukunft absehbare Wachstumsrate der Wirtschaft.
Diese Regel hat fast nichts mit der Frage zu tun, ob Ausgabenkürzungen kurzfristig in der Lage sind, einige Kürzungen, eine selektive Steuererhebung oder ein antizyklisches öffentliches Investitionssanierungsprogramm zu finanzieren.
Das Ziel, die Wachstumsrate der öffentlichen Ausgaben ohne Zinsen zu verlangsamen, damit sie langsamer (halb) als die Wachstumsraten des BIP wachsen, wie dies in der vor einigen Wochen angenommenen Änderung angegeben ist, ist sehr ehrgeizig, insbesondere wenn es gemessen wird mittel- bis langfristig. Betrachtet man die sechzig Jahre von 1951 bis heute, so war der einzige Zeitraum, in dem das Wachstum der Ausgaben nach Zinsen niedriger war als die Wachstumsrate des realen BIP, das letzte Jahrzehnt des letzten Jahrhunderts mit durchschnittlich 0,7 Prozent pro Jahr und BIP um 1,7 Prozent gewachsen.
In allen anderen Jahrzehnten war das Ausgabenwachstum höher als das BIP-Wachstum. In den fünfziger Jahren 8,0 gegenüber 5,6 Prozent; in den sechziger Jahren 7,4 gegenüber 5,6 Prozent; in den siebziger Jahren 5,6 gegen 3,8 Prozent, in den achtziger Jahren 4,0 gegen 2,7 Prozent. In den ersten zehn Jahren dieses Jahrhunderts betrug das Ausgabenwachstum im Durchschnitt 1,7 Prozent gegenüber einem BIP-Wachstum von 0,25 Prozent.
Die Differenz zwischen den Wachstumsraten der Ausgaben und dem BIP variierte in den sechs Jahrzehnten von +2,4 über +1,5 über +1,7 über +2,1 über –0,9 bis +1,4. Trotz der Wiedereröffnung des Differenzials im letzten Jahrzehnt, teilweise verbunden mit der Wirkung der automatischen Stabilisatoren für die Rezession 2009, scheint es einen langfristigen Trend zur Verringerung des Differenzials zu beobachten, aber es handelt sich immer eher um ein positives Differenzial ein negatives Differential, wie es das vorgenannte Gesetz vorschreibt.
Betrachtet man die allgemeine Dynamik der öffentlichen Ausgaben, so sind die drastischen Veränderungen seit Ende der 1989er Jahre zu beachten. Die reale Zuwachsrate der öffentlichen Ausgaben im Zeitraum bis 90/XNUMX war infolge der fortschreitenden Verringerung der Zuwachsrate des Volkseinkommens rückläufig; In den folgenden zwei Jahrzehnten schwächte sich das Verhältnis zwischen den beiden Größenordnungen zunehmend ab, und das Ausgabenwachstum scheint mehr als in der Vergangenheit das Ergebnis einer expliziten Politik seitens der Regierungsbehörden zu sein.
Von den verschiedenen Gründen, die das Wachstum der öffentlichen Ausgaben in unserem Land erklären, werde ich mich darauf beschränken, die falschen Gründe zu behandeln, die behoben werden sollten, und einige Statistiken vorschlagen, denen ich eine beschreibende Taxonomie der Gründe folgen werde, die sich um diesen Begriff drehen von "Verschwendung und Ineffizienz".
Betrachtet man die Entwicklung der vier unterschiedlichen Kategorien öffentlicher Ausgaben, die traditionell in der makroökonomischen Analyse betrachtet werden, Konsum und öffentliche Investitionen, Renten, Transfers an Haushalte und Unternehmen, so haben wir langfristig nur den Anteil der Ausgaben für öffentliche Investitionen dargestellt Trend mit einem großen Zyklus, der in den ersten drei bis vier Jahrzehnten wächst und in den letzten beiden abnimmt, insbesondere in den letzten zehn Jahren. Alle anderen drei großen Ausgabenkategorien, der Kollektivverbrauch, die Rentenausgaben und die Ausgaben für Sozialhilfeleistungen, zeigen Tendenzen, die, gemessen in Anteilen am BIP, über die Zeit kontinuierlich zunehmen. Zur Veranschaulichung beschränke ich mich auf einige Überlegungen zu den kollektiven Konsumausgaben und den Rentenausgaben, die zusammen rund 80 Prozent der Ausgaben ohne Zinsen auffangen.
Ausgaben für den kollektiven Konsum erfüllen die Allokationsfunktion des Staates, der die Versorgung der Allgemeinheit mit öffentlichen Dienstleistungen und Gütern regelt. Seine Dynamik leidet unter der sogenannten Baumol-Krankheit, die durch die These definiert wird, dass die Produktionsstückkosten öffentlicher Dienstleistungen im Laufe der Zeit schneller wachsen als die Produktionskosten und Preise privater Konsumgüter. Kollektivverbrauchspreise, ausgedrückt als private Verbrauchspreise (relative Preise), steigen im Laufe der Zeit kontinuierlich an. Für den kollektiven Konsum gibt es keine Marktreaktionen auf diese Preisdynamik, da kollektive Konsumgüter von der öffentlichen Hand an die Bürger „geliefert“ werden, ohne dass dafür ein Preis zu zahlen ist. Die Nachfrage ist unbegrenzt oder nur teilweise durch Zugangsbedingungen begrenzt, sodass die Ausgaben im Laufe der Zeit als Anteil des BIP schrittweise steigen.
Zur konkreten Veranschaulichung kann auf ISTAT-Daten für den Zeitraum 1970 bis 2010 zum Kollektivverbrauch zu laufenden und konstanten Preisen verwiesen werden, aus denen sich der Kostenindex des Kollektivverbrauchs (Verbrauchsdeflatorkollektiv) ableiten lässt mit dem Deflator des privaten Konsums verglichen werden. Vergleicht man die Preisindizes der beiden Verbrauchskategorien und setzt man den relativen Preisindex von 1,00 auf 1970, so ergibt sich für 2010 ein Index von 1,39.
In vierzig Jahren sind die relativen Kosten von Konsumgütern um 39 Prozent gestiegen. Mit anderen Worten: Die Produktionskosten des kollektiven Konsums wachsen im Durchschnitt jährlich um 0,8 Prozent stärker als die Preise privater Konsumgüter. Wären die Produktionskosten des kollektiven Konsums im Zeitraum von 1970 bis 2010 mit der gleichen Wachstumsrate wie die privaten Konsumpreise gestiegen, hätten die Ausgaben für den kollektiven Konsum im Jahr 2010 nur 236,4 Milliarden Euro gegenüber 328,6 Milliarden tatsächlich erfassten betragen.
Nachdem die dynamischen Faktoren bei den Ausgaben für den kollektiven Verbrauch erörtert wurden, können einige andere Überlegungen angestellt werden, indem ihre Verteilung auf dem Staatsgebiet in den verschiedenen Regionen betrachtet wird. Die Daten für 2007 zeigen deutliche Unterschiede in den Werten der Ausgaben pro Einwohner in den verschiedenen Regionen. Die Pro-Kopf-Ausgaben für den öffentlichen Konsum sind im Durchschnitt höher: in den Gebieten der Regionen mit Sonderstatuten, in den südlichen Regionen, in den kleineren Regionen.
Die höheren Ausgaben der Regionen mit Sonderstatuten schlagen sich vor allem in den Aufgaben der allgemeinen Dienstleistungen, der Wirtschaft und der sozialen Sicherung nieder. Für die Gebiete der Regionen mit ordentlichem Statut übersteigen die Ausgaben in den südlichen Regionen die der zentral-nördlichen Regionen um etwa 5 Prozent, was hauptsächlich auf die höheren staatlichen Bildungsausgaben zurückzuführen ist. Die Regionen, in denen die Ausgaben niedriger sind, sind die Lombardei und Venetien, wo sie etwa 10 Prozent unter dem Landesdurchschnitt liegen, wobei die Unterschiede vor allem auf die allgemeinen Dienstleistungen, das Gesundheitswesen, das Bildungswesen und den Sozialschutz zurückzuführen sind. Auffällig sind die hohen Ausgaben in Latium.
Besteht Konsistenz zwischen den Ausgabenentwicklungsdaten über die Zeit und den in den verschiedenen Regionen erhobenen Ausgabendaten? Die Langzeitanalyse des Konsums eines minderwertigen Gutes.
Die räumliche Analyse zeigt, dass in den reichsten Regionen des mittleren Nordens die Ausgaben für den kollektiven Konsum unter dem Durchschnitt liegen, während die Pro-Kopf-Ausgaben in den Gebieten der Regionen mit der niedrigsten Pro-Kopf-Wertschöpfung höher sind. Du verstehst. Viele Studien und die verfügbaren Indikatoren scheinen darauf hinzudeuten, dass ein gewisser Bruchteil der interregionalen Ausgabenunterschiede mit Ineffizienz verbunden sein kann, aber die Wechselwirkung zwischen Nachfrage, relativen Kostenunterschieden und Unterschieden bei den kollektiven Verbrauchsausgaben bleibt eine der offenen Fragen in der staatlichen Ausgabenpolitik.
Die Rentenausgaben stellen, wenn man nur die Sozialversicherungsrenten betrachtet, die wichtigsten Umverteilungsprogramme zwischen Einzelpersonen und zwischen sozialen Schichten dar; es absorbiert etwa ein Drittel der Gesamtkosten abzüglich Zinsen. In realen Zahlen sind die Rentenausgaben in den letzten dreißig Jahren durchschnittlich um 3 Prozent pro Jahr gestiegen, während das BIP um 1,7 Prozent gewachsen ist. Im gleichen Zeitraum wuchs die durchschnittliche Jahresrente real um 1,8 Prozent, während das Pro-Kopf-BIP um durchschnittlich 1,45 Prozent wuchs. Die Zahl der bestehenden Renten wuchs um durchschnittlich 1,17 Prozent, während die Wohnbevölkerung um 0,21 Prozent pro Jahr zunahm. Auch die durchschnittliche Zahl der Renten pro Rentner ist gestiegen und beträgt jetzt 1,33: Auf drei Rentner kommen vier Renten.
Die Entwicklung der Rentenausgaben verkörpert die gesamte Negativität der italienischen Politikgestaltung, insbesondere in Bezug auf die Frage der Altersrenten. Der in das Finanzgesetz der ersten Berlusconi-Regierung aufgenommene Vorschlag von Professor Castellino, der die Kürzung der gezahlten Altersrente um 3 Prozent für jedes fehlende Jahr bis zur Altersgrenze vorsah, bestimmte den Sturz der Regierung auf Initiative der Berlusconi derselben Partei, die er 17 Jahre später immer noch gegen einen Eingriff in die Altersrenten ablehnt.
Die Reform von 1995, die von der Dini-Regierung mit Unterstützung einer Mitte-Links-Mehrheit durchgeführt wurde, wurde bis zu ihren ersten Auswirkungen im Jahr 2014 verschoben und ab 2033 in vollem Umfang in Kraft gesetzt, wenn sie bei voller Anwendung im Wesentlichen denen des vorherigen Vorschlags entsprach .
Die Ausgaben für Sozialversicherungsrenten machen rund 14 Prozent des BIP aus. Es sei auch darauf hingewiesen, dass, wenn der kollektive Verbrauch (der sich in den Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen im Jahr 328 auf 2010 Milliarden belief) definiert wurde, indem die Posten ausgeschlossen wurden, um die Konsistenz mit den Daten der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung zu gewährleisten (es geht darum, aus den 328 Milliarden Euro zu streichen die den Gesamtbetrag von etwa 97 Milliarden darstellen, der auf Abschreibungen, fiktive Sozialversicherungsbeiträge und Steuern zurückzuführen ist, die von einer Hand zur anderen der öffentlichen Verwaltung gezahlt wurden) und in Daten zu den Finanzausgaben umgewandelt, würde ihr Gewicht 36 Prozent der gesamten öffentlichen Ausgaben entsprechen abzüglich der Zinsen und der Sozialversicherungsrenten würden 37 Prozent betragen, zwei Prozentwerte, die keine Entsprechung in den Haushalten irgendeines Landes der Welt haben.
Welche Räume, um das Wachstum der öffentlichen Ausgaben zu bremsen?
Die verfügbaren Rezepte zum Thema Rente sind allen bekannt, betreffen aber ein Thema – den Einkommenstransfer von einer sozialen Schicht in eine andere –, das für ein an Verteilungsfragen interessiertes Publikum wie das heutige keine unmittelbare Relevanz hat von Ressourcen und Produktionsstrukturen. Ich werde daher einige Überlegungen zu den Möglichkeiten anstellen, bei Ausgaben für Konsum und öffentliche Investitionen sowie bei Umverteilungstransfers einzugreifen, in der Perspektive, dass die Neuordnung dieser Ausgabenkategorien zu einem gewissen Vorteil für die Steigerung der Produktivität des Wirtschaftssystems führen kann. Die Debatte über das Wachstum der öffentlichen Ausgaben beginnt immer mit dem Thema Verschwendung und Ineffizienz bei der Erbringung öffentlicher Dienstleistungen und bei der Organisation öffentlicher Entscheidungen; Da wir es mit überstrapazierten Kategorien zu tun haben, ist es vielleicht sinnvoll, ihre verschiedenen Typologien zu klassifizieren, die ich nach dem wachsenden Gewicht darstelle, das Wertschätzungen darin einnehmen.
A.- Produktionsineffizienz im eigentlichen Sinne. In dieser Definition enthalten sind:
– die Verwendung von Produktionsfaktoren, die über die durch die verfügbaren Produktionstechniken vorgesehene Mindestmenge hinausgehen. Zwei Mitarbeiter werden daran gewöhnt, eine Arbeit zu erledigen, für die einer ausreicht, eine teure und leistungsstarke Maschine wird systematisch unterausgelastet.
– der Kauf von Produktionsfaktoren durch Zahlung von Preisen, die höher sind als der Marktpreis oder der tatsächliche Wert.
– die Einführung falscher Produktionstechniken in Bezug auf die Preise der verwendeten Produktionsfaktoren und daher die Produktion zu Kosten, die höher als die notwendigen Kosten sind. In der öffentlichen Produktion gibt es eine unaufhaltsame Tendenz, unter den verschiedenen verfügbaren Produktionstechniken diejenigen einzusetzen, die sich durch die höchste Arbeitsintensität auszeichnen.
– die Verwendung alter Produktionsmethoden, die deutlich ineffizienter (und daher teurer) sind als die, die mit den fortschrittlichsten und innovativsten Technologien erzielt würden. Dies ist bekanntermaßen mit der Unfähigkeit öffentlicher Strukturen verbunden, in die verwendeten Produktionstechnologien zu investieren und Innovationen zu entwickeln.
– der Einsatz von Produktionsmethoden, bei denen Produktionsfaktoren eingesetzt werden, die nicht miteinander kompatibel sind, z. B. ungelernte Arbeitskräfte, die für den Betrieb innovativer und fortschrittlicher Maschinen eingesetzt werden.
– in der Umverteilungspolitik die falsche Auswahl von Themen, die es wert sind, in Programmen zur Unterstützung des verfügbaren Einkommens unterstützt zu werden.
– bei der Ausführung öffentlicher Investitionen, der Planung unvollständiger Arbeiten, der Nichtfertigstellung begonnener Arbeiten, der Ausführungszeiten, die viel länger als die geplanten Zeiten sind, der Planung von Arbeiten, die im Vergleich zu der realistisch ausnutzbaren Kapazität zu groß sind und manchmal mit ausgeführt werden zu wertvolle Materialien (nützliche Werke, die zu geringeren Kosten gebaut werden könnten).
B. Ineffizienz des Managements aufgrund einer schlechten Allokation verfügbarer Ressourcen. Diese Definition umfasst alle Mischungen öffentlicher Dienstleistungen, die der Gemeinschaft angeboten werden und die, geringfügig, sehr unterschiedliche Vorteile für die Gemeinschaft darstellen. Öffentliche Ausgaben werden nicht korrekt auf die verschiedenen Verwendungsalternativen verteilt: Die in eine Tätigkeit investierten Mittel erzielen schlechtere Ergebnisse als die, die erzielt würden, wenn ein Teil derselben Mittel in eine andere Tätigkeit oder einen anderen Sektor investiert würde. Es gehört zum täglichen Mythos, Sendungen aufzuspüren, die trotz Verlust ihrer ursprünglichen Daseinsberechtigung in der Ausgabenstruktur aufrechterhalten werden, und auch festzustellen, dass andere Sendungen oder öffentliche Dienstleistungen eine Ausweitung verdienen.
Anpassungen in der Zusammensetzung der öffentlichen Ausgaben haben in der Vergangenheit stattgefunden und wurden durch die mit der Dynamik des Wirtschaftssystems verbundene beschleunigte Ausgabendynamik begünstigt. In den letzten zwanzig Jahren war die einzige größere Veränderung in der Ausgabenstruktur der Anteil der Gesundheitsausgaben, der erheblich gestiegen ist, einhergehend mit einer entsprechenden Verringerung des Anteils der Bildungsausgaben.
C. Öffentliche Aktivitäten, die keinen Nutzen oder weniger als die Produktionskosten generieren. Starten oder Unterhalten von Programmen, denen keine Nutzen-über-Kosten-Tests vorausgehen oder die diese nicht bestätigen. Dasselbe gilt für Investitionen in Infrastruktur und öffentliche Arbeiten. Darüber hinaus nehmen bei Tätigkeiten, die der finanziellen Verantwortung dezentralisierter Stellen anvertraut sind, die variablen Kosten des Darlehens - die eine strategische Rolle bei den wirtschaftlichen Zweckmäßigkeitsprüfungen einnehmen - je nach den unterschiedlichen institutionellen Regelungen sehr unterschiedliche Werte an. die Fähigkeit, interne Mittel zu generieren und so weiter. In einer idealen Welt sollten die Kosteneffizienztests für neue Investitionen und neue Initiativen auf einheitlichen – nationalen – Opportunitätskosten basieren.
D. Ineffizienz und Institutionen. Zur Einführung in die Aspekte der territorialen Dezentralisierung der öffentlichen Tätigkeit kann eine besondere Form der Ineffizienz betrachtet werden, die den Fall von Entscheidungen über komplementäre Ausgabenbereiche betrifft, die verschiedenen Regierungsebenen anvertraut sind, wie im Fall von drei großen öffentliche Güter wie Grund- und Mittelschulbildung, Hochschulbildung, Gesundheitsschutz, die alle mit dem Prozess der Entwicklung und Erhaltung des Humankapitals eines Wirtschaftssystems verbunden sind. Dabei handelt es sich um kollektive Konsumgüter, die ethisch-politisch gleichrangige Interessen betreffen, hinter denen aber unterschiedlich starke Akteure und Förderer stehen.
Das Grund- und Mittelschulwesen wird von staatlichen bürokratischen Strukturen ohne Leitungsautonomie und Verfügungsgewalt über Ressourcen regiert, die in autonomen Strukturen organisierte Universität findet in den Rektoren und Direktoren Stimmen von öffentlicher Bedeutung, der Gesundheitsschutz wird der politischen Verantwortung der Regionen anvertraut, eine Regierungsebene, die in der Lage ist, sich gegenüber der Zentralregierung auszudrücken, gestärkt durch die politische Vertretung der Bürger und die Rolle ihrer Gouverneure. Die Entscheidungen über die Ressourcen, die diesen drei Sektoren zugewiesen werden, werden durch das unterschiedliche politische Gewicht der mit jedem von ihnen verbundenen Interessengruppen beeinflusst. Die zugewiesenen Ressourcen können mehr oder weniger effizient verwaltet werden, aber die institutionelle Segmentierung verhindert die Einführung vergleichender Bewertungen darüber, welcher der drei Sektoren produktiver ist, um zusätzliche Ressourcen zu investieren, und dies trotz der Tatsache, dass alle den größten Teil ihrer Finanzierung direkt aus dem Staatshaushalt beziehen .
Unter einigen Experten der öffentlichen Finanzen, aber ich glaube auch unter denen der Industrieökonomie, ist die Meinung weit verbreitet, dass die Organisation der Erbringung öffentlicher Dienstleistungen auf dem Gebiet durch die beteiligten Institutionen nicht nur durch unterschiedliche Situationen gekennzeichnet ist der Ineffizienz, auch aufgrund systemischer Ineffizienz, als wäre der öffentliche Dienstleistungssektor vergleichbar mit einem alten Industriesystem, gewachsen in Schutzmauern, undurchdringlich für Innovationen. Der relative Kostenindex, auf den ich mich bezogen habe, ist der wichtigste synthetische Indikator für diese Situation, aber auch andere indirekte Indikatoren sind gültig, wie etwa das progressive Wachstum der Ausgaben für allgemeine Dienstleistungen auf allen staatlichen Ebenen.
Hinzu kommt eine Realität, die einigen Grund zur Hoffnung enthält, die in den letzten 30 Jahren gesammelten Beweise für unerklärliche Unterschiede in der Höhe der Ausgaben pro Einwohner in den verschiedenen Gebieten für einzelne Dienstleistungen oder Aktivitäten, die tiefgreifenden Unterschiede in den Produktivitätsindikatoren Sie finden sich in der Erbringung von Dienstleistungen des Staates, der Regionen, der Provinzen und der Gemeinden an verschiedenen Punkten des Staatsgebiets. In einem Versuch, diese Systemineffizienzen zu beheben, führte dieselbe Bestimmung, die die Beschränkungen für das Ausgabenwachstum festlegte, auch die Verpflichtung einer „Ausgabenüberprüfung“ ein, die einen 1981 begonnenen Weg zurückverfolgt, mit unterschiedlichen Ergebnissen verfolgt, dann unterbrochen, wieder aufgenommen und erneut unterbrochen wurde die Nachfolge von Regierungen und Ministern des Finanzministeriums und der Wirtschaft.
Weniger ausgeben, um Steuern zu senken?
Ich komme nun zu der komplexeren Frage, der makroökonomischen Ineffizienz eines hohen Niveaus öffentlicher Ausgaben, wonach die Struktur der italienischen öffentlichen Ausgaben Programme und Aktivitäten umfasst, deren Nutzen für die Gemeinschaft die Kosten (gemessen in Form von des geringeren Wirtschaftswachstums), verursacht durch die hohe Steuerbelastung. Dieser These zufolge hemmen hohe Steuern und Abgabenstrukturen die wirtschaftliche Aktivität, das Arbeitskräfteangebot und die Risikobereitschaft.
Auch wenn die mikroökonomische Analyse viele Gründe für die Existenz dieser Effekte geliefert hat, gibt es keine großen empirischen Beweise für ihre Quantifizierung, außer in der Beobachtung, dass Länder mit niedrigem Wachstum wie Italien relativ hohe Steuern haben. Die Behauptung, dass ein hohes Steuerniveau, wenn es von einer akzentuierten Einkommensprogression begleitet wird, das Wirtschaftswachstum hemmt, war schon immer eines der am meisten anerkannten Theoreme in konservativen wirtschaftspolitischen Leitlinien. Ob im Allgemeinen richtig oder falsch, es bekommt eine besondere Bedeutung, wenn, wie im heutigen Italien, die Finanzsanierungspolitik weitere Steuererhöhungen vorschreibt.
Die Frage ist, "ob Teile der derzeit von der öffentlichen Hand durchgeführten Aktivitäten, die mit der Steuererhebung finanziert werden, der Entscheidung und Verwaltung durch nicht-öffentliche Strukturen übertragen werden können, die durch Preise und Tarife finanziert werden, die den Benutzern in Rechnung gestellt werden". Drei Aspekte sind relevant, um die verfügbaren Optionen zu identifizieren.
A – welche öffentlichen Güter und Dienstleistungen für welche Themen der Lenkungsgewalt der Politik anvertraut werden müssen. Dies ist die fundamentale Allokationsfunktion.
B – wie die Rolle des öffentlichen Sektors bei der Produktion von kollektiven Konsumgütern und sozialen Infrastrukturen. Eine wichtige Frage, aber nicht wie die erste.
C – wie die Finanzierungsmittel, wenn die auf den Grundsätzen der Zahlungsfähigkeit beruhenden Zwangsabgaben durch Abgaben wie Preise und Tarife ersetzt werden können.
Aus der unterschiedlichen Behandlung dieser drei Aspekte ergeben sich verschiedene Möglichkeiten, das Angebot und damit die öffentlichen Ausgaben zu modifizieren oder zu reduzieren.
Die erste besteht darin, Ausgabensegmente für öffentliche Dienstleistungen aus dem öffentlichen Sektor auszulagern (sie aus den in öffentlichen Haushalten erfassten Ausgaben herauszuholen), indem sie ihre Verwaltung öffentlichen oder gemischten öffentlich-privaten Unternehmen anvertrauen und den Ausstieg mit der Übertragung an die derselben Gesellschaft von Einkünften aus Steuerabgaben oder Beiträgen. Die Verwendung dieses Verfahrens kann mit einer Verbesserung der Verwaltungseffizienz einhergehen, verschiebt jedoch nicht die Grenzen der öffentlichen Intervention, da die Regeln für den Zugang zu Dienstleistungen (die Zuweisungsfunktion) und die Finanzierungsquellen der Aktivität dieselben sind wie die vor dem Outsourcing bestanden. Die in den Haushalten erfassten öffentlichen Ausgaben werden reduziert, aber offensichtlich nicht das Gewicht des öffentlichen Sektors in der Wirtschaft.
Die zweite besteht darin, Komponenten des Dienstes von privaten Unternehmen zu kaufen, die sie gegen einen bestimmten Preis an den öffentlichen Sektor verkaufen. Die Kontrolle des Angebots und der Zugangsbedingungen (die Zuteilungsfunktion) wird von der öffentlichen Stelle wahrgenommen, die Produktion wird jedoch privatwirtschaftlichen Akteuren anvertraut. Dies ist der häufigste Fall im Gesundheitswesen. Das Vorhandensein von Strukturen dieser Art ist sehr nützlich, da es auch Referenzparadigmen für öffentliche Produktionsstrukturen liefert. Es birgt, wie bisher, das Risiko oder die Unannehmlichkeiten, dass die Kaufpreise einiger Waren und Dienstleistungen, die im öffentlichen Angebot verwendet werden, "falsch" (zu hoch) sind oder nicht dem Kriterium der freien Markteinführung unterliegen, wodurch quasi dauerhafte Situationen entstehen -Monopolistischer Gewinn.
Die dritte besteht darin, die öffentliche Kontrolle über das Angebot aufrechtzuerhalten, begleitet von der teilweisen Dezentralisierung der Produktion und der Liberalisierung der Preispolitik, die darauf abzielt, den direkten Beitrag des Benutzers zum Zugang zum Dienst zu erhöhen. Öffentliche Angebotsstrukturen sind berechtigt, unabhängige Preispolitiken für den Zugang zu den von ihnen bereitgestellten Diensten zu betreiben. In diesem Zusammenhang ist auf die sich allmählich im staatlichen Hochschulsystem etablierenden Politiken hinzuweisen, innerhalb derer sich die Studiengebühren unter unterschiedlichen Bezeichnungen und Begründungen zunehmend differenzierten.
Die vierte besteht darin, nur die öffentliche Kontrolle über das Angebot beizubehalten, vollständig auf die öffentliche Produktion zu verzichten, indem sie vollständig auf den privaten Sektor dezentralisiert wird, und die öffentliche Intervention in einen zusätzlichen finanziellen Transfer der von privaten Strukturen angewandten Preise an den Benutzer umzuwandeln. Dies ist der Fall bei privaten Angebotsstrukturen, die im Sinne von Leistungsangebotsmethoden reguliert sind, denen eine begrenzte Befugnis zugeschrieben wird, die Preise für die Nutzung festzusetzen oder den Zugang zu Dienstleistungen zu beschränken, wie dies bei außerstädtischen Konzessionen der Fall ist.
Das fünfte schließlich ähnelt dem vorherigen, mit der vollständigen Übertragung der Kosten auf die Nutzer, möglicherweise begleitet von unterstützenden Interventionen zugunsten niedrigerer Einkommen. Ein Beispiel ist die Privatisierung von nicht wesentlichen Gesundheitsdiensten, die durch direkte Bareinkommenssubventionen ergänzt werden.
In den letzten 20 Jahren wurden viele Entscheidungen getroffen, die den Optionen 2 bis 5 zuzuordnen sind.Beweis dafür sind (a) die starken Tariferhöhungen in Sektoren, die schon immer der sozialdemokratischen Vision am Herzen lagen (Verkehr, Energie, Umwelt, Wasser usw.) der Interventionsöffentlichkeit, (b) die starke Zunahme aller nichtsteuerlichen Einnahmen in den Haushalten der Gebietskörperschaften (Regionen, Provinzen, Gemeinden), (c) die Entwicklung der Privatversicherung im Gesundheits- und Sozialversicherungssektor .
Schließlich bleibt die explizitere Option, die öffentlichen Interventionsprogramme wieder in den ausschließlichen Bereich der Entscheidungen privater Subjekte zu bringen, mit dem Verzicht, entweder die allokativen Aufgaben oder die damit verbundene Umverteilungsfunktion wahrzunehmen; Privatisierung geradezu. In der jüngeren Geschichte unseres Landes hat es fast nie explizite Entscheidungen gegeben, die öffentliche Hand aus ihren Aufgaben „herauszunehmen“.
In vielen Bereichen wurde jedoch das Gewicht der öffentlichen Intervention durch den Einsatz verschiedener Instrumente verringert.
(a) Mit Anordnungen oder Befehlen über die Höhe der eigenen Ausgaben des Staates, der Sozialversicherungsträger oder dezentraler Einrichtungen, ausgedrückt durch die Kürzung von Haushaltszuweisungen, die Änderung der Rechte bestehender oder potenzieller Leistungsempfänger, die Auferlegung von Wachstumsbeschränkungen Das Einkaufen. Der Staat hat versucht, auf diese Weise die Ausgaben für Bildung, Justiz, Sicherheit, Verteidigung oder die allgemeinen Betriebskosten der Zentralverwaltung zu reduzieren.
(b) mit Maßnahmen zur Reduzierung der Höhe der Finanztransfers, die die geltenden Gesetze zugunsten von territorialen Einheiten (Regionen, Provinzen und Gemeinden), Universitäten und allen peripheren Einheiten oder in jedem Fall außerhalb der staatlichen Verwaltung vorsehen, die öffentliche Aufgaben wahrnehmen Interesse. Die Kürzung der Zuwendungen kann zu Ausgabenminderungen, Erhöhungen der Abgabenbelastung der Kommunen, Erhöhungen der Preise und Tarife für von ihnen, von Hochschulen oder anderen dezentralen öffentlichen Einrichtungen erbrachte Leistungen nach individuellem Bedarf führen.
Am Ende dieses ersten Teils fragt man sich, ob die notwendigen Beschränkungen für das Ausgabenwachstum in Zukunft jemals gelockert werden können. Ich weiß nicht, wie ich diese Frage beantworten soll, außer um Ihre Aufmerksamkeit auf die alte These von Antonio De Viti De Marco zu lenken, der die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen als einen bedeutenden Produktionsfaktor für das Wirtschaftswachstum ansah. Wenn man an Finanzpolitik für Wachstum und nicht an Finanzpolitik als Instrument zur Förderung der Konjunkturerholung denkt, sagen uns die Vorschläge, die ich zu den Ineffizienzen des aktuellen öffentlichen Angebots vorgelegt habe, dass wir uns der derzeitigen Härte der Wirtschaftslage stellen müssen Strenge die Frage der produktiven Reorganisation des öffentlichen Sektors. Ein Beispiel für einen Teil des öffentlichen Sektors, den ich am besten kenne, die Universitätsausbildung.
Es ist nicht schwierig, radikale industrielle Umstrukturierungsmaßnahmen des Universitätssystems zu identifizieren, die anerkennen, dass die bestehenden Universitäten einander in ihrer produktiven Organisation zu ähnlich sind und alle die gleichen Dinge tun. Es reicht nicht, Hochschulen mit den besten Professoren mehr Geld zu geben. Der Neuordnung der Produktionsstrukturen sollte der Aufbau eines entsprechenden Anreizsystems vorausgehen. In Italien gibt es vielleicht siebzig oder mehr PhD-Programme in Wirtschaftswissenschaften, obwohl wahrscheinlich nicht mehr als zehn erforderlich wären. Mindestens drei Viertel der bestehenden Universitäten bieten in sehr vielen Lehrbereichen plus zwei an; vielleicht wäre ein Drittel angemessen. Dies sind Fragen der Industrieökonomie und nicht der Preispolitik.
Die Gelegenheit der jüngsten institutionellen Veränderungen im Bereich der Verwaltung der öffentlichen Finanzen sollte voll genutzt werden, auch wegen ihrer stärkeren Folgen, und uns zu einem vielleicht kleineren, sicherlich weniger teuren und notwendigerweise etwas innovativeren öffentlichen Sektor führen. Das Thema hat keinen direkten Zusammenhang mit der Verwaltung der Haushaltspolitik, es sollte nicht das Monopol von Finanzwissenschaftlern sein, sondern betrifft den Beruf von Ökonomen, die daran interessiert sind, die Regeln der Wirtschaftsanalyse auf die konkreten Probleme der von ihr beherrschten Industrie anzuwenden Produktion und Versorgung des kollektiven Konsums.
4. Die Dezentralisierung der Ausgaben ohne eigenes Einkommen
Die Gründe für die Existenz von Ebenen dezentraler Körperschaften liegen in der Möglichkeit, die Versorgung der verwalteten Gemeinden mit Dienstleistungen von lokalem Interesse entsprechend der Leistungsfähigkeit und Zahlungsbereitschaft der einzelnen Territorien zu organisieren. Ohne Autonomie bei der Bestimmung der Steuereinnahmen und eigenen Gemeindeeinnahmen hat das System der Gebietskörperschaften keine wirtschaftliche Existenzberechtigung. Aus dieser Sicht waren für einen Ökonomen die Jahre 1978-79 die schlimmsten Jahre in den letzten sechzig Jahren der italienischen Finanzgeschichte, als die Einnahmen der Kommunalverwaltungen auf weniger als 8 Prozent der Gesamtausgaben fielen.
Viele Bürgermeister und Verwalter hingegen hielten es viele Jahre für ein goldenes Zeitalter, da der Staat die Ausgaben der Kommunen fast vollständig aus eigenen Transfers finanzierte. Die Situation hat sich im Laufe der Zeit allmählich geändert und in den letzten Jahren decken die eigenen Einnahmen etwa 40 Prozent der Gesamtausgaben. Diese Prozentsätze betrugen 65 etwa 1951 Prozent und in allen Jahren von 90 bis 95 mehr als 1861-1940 Prozent. Die Orientierungsänderungen gingen auf die Wirren des Zweiten Weltkriegs und in den folgenden Jahren zurück das politische Ziel, die konjunkturbedingten Einnahmeausfälle der Kommunen im Süden zu beheben.
Das Gewicht der lokalen Verwaltungen (Regionen, Gemeinden und Provinzen) bei den öffentlichen Gesamtausgaben und bei der Erbringung von Dienstleistungen für die Gemeinschaft hat nach und nach zugenommen. Im Jahr 2009 absorbierte es etwa ein Drittel der Gesamtausgaben abzüglich Zinsen; sie absorbierte 1980 etwas mehr als ein Viertel und 1951 noch weniger. Betrachtet man die Gesamtausgaben ohne die Sozialversicherungsrenten, die weder aus dem Zentrum noch aus der Peripherie stammen, geben die LA jährlich rund 235 Milliarden Euro aus, die AC 255 Milliarden Euro: Die Staatsausgaben im klassischen Sinn werden grob gesagt 50:50 zwischen Zentrum und Peripherie aufgeteilt. Stattdessen konzentrieren sich die Einnahmen weitgehend auf die Zentralregierung.
Im Ergebnis hatte das Zentrum 2009 einen Primärüberschuss von rund 132 Milliarden Euro und die Peripherie ein Defizit zwischen eigenen Einnahmen und Ausgaben von rund 145 Milliarden Euro bei einem Primärdefizit von 13 Milliarden Euro. Bei der Bewertung der Finanzierung lokaler Ausgaben sollte auch berücksichtigt werden, dass ein sehr erheblicher Teil der Eigeneinnahmen der lokalen Verwaltungen aus IRAP besteht, das für die Regionen kaum mehr als ein einfacher Vorschuss zur Finanzierung von Gesundheitsausgaben ist, wo die Differenz zwischen den und IRAP-Einnahmen wird in jedem Fall durch staatliche Transfers sichergestellt.
Die gegenwärtige Situation ist gekennzeichnet durch tiefgreifende Unterschiede in der Höhe der Ausgaben pro Einwohner von Einheiten, die auch einander ähnlich sind, und auch durch die Pro-Kopf-Einnahmen aufgrund der sehr unterschiedlichen Einnahmen zwischen den verschiedenen Einheiten. In den Unterschieden gibt es eine Größenkomponente, sehr kleine Gemeinden und große Gemeinden haben höhere Ausgaben als die durchschnittlichen Ausgaben (etwa minimale Pro-Kopf-Ausgaben bei etwa 5000 Einwohnern); es gibt eine territoriale Komponente (die Pro-Kopf-Einnahmen in den lokalen Verwaltungen des Südens sind im Durchschnitt viel niedriger als die der zentral-nördlichen Verwaltungen). Gemeinden, Provinzen und Regionen in den Gebieten der Regionen mit Sonderstatut haben höhere Ausgaben als die Gebiete der Regionen mit ordentlichem Statut.
Innerhalb der einzelnen Territorien besteht eine starke Substituierbarkeit zwischen den Ausgaben der verschiedenen staatlichen Ebenen (wo die Kommunen weniger ausgeben, gibt die Region oder der Staat mehr aus), so dass – wiederum von den Territorien der Regionen mit Sonderstatut abgesehen – die Das Niveau der öffentlichen Gesamtausgaben (staatliche und lokale Verwaltungen) in den verschiedenen Regionen unterscheidet sich nicht sehr stark (mehr oder weniger 10 % um den Durchschnitt herum).
Angesichts der Höhe der Eigeneinnahmen und staatlichen Transfers ist der Rückgriff auf kommunale Schulden relativ bescheiden.
Ich komme nun zu den möglichen wirtschaftspolitischen Folgen der institutionellen Veränderungen im Zusammenhang mit der Umsetzung des Titels V der 2001 reformierten Verfassung. Hinsichtlich der innovativen Inhalte der 2001 reformierten Verfassung genügt es, an Artikel 114 mit zu erinnern seinen starken ideologischen Inhalt, wenn er aus unserer Verfassung die politische Vorherrschaft des Staates streicht und ihn als eine der öffentlichen Verwaltungen unseres Landes in einer Liste neu definiert, die gleichberechtigt Gemeinden, Provinzen und Regionen umfasst. Artikel 117 und 118, in denen der erste die konkurrierenden Kompetenzen der Regionen erhöht und der zweite die ideale Rolle der lokalen Verwaltungen im politischen System stärkt, ein entferntes Echo der Debatte vor 150 Jahren über die Rolle der Gemeinden als "natürliche" Regierungsbehörden “.
Neben den Regeln, die die Aufgaben und Befugnisse der dezentralen Organe erweitern, bekräftigt der neue Text nachdrücklich die unbestrittene Souveränität des nationalen Gesetzgebers, indem er in Artikel 117 Absatz XNUMX die ausschließliche Zuständigkeit des Staates sowohl bei der Festlegung der „wesentlichen Ebenen“ definiert Dienstleistungen" (Buchstabe m) und bei der Bestimmung der "Grundfunktionen" der Gebietskörperschaften (Buchstabe p).
Dazu muss hinzugefügt werden, dass Artikel 3 Absatz 119 das Kriterium des Ausgleichs der Steuerkraft zugunsten von Körperschaften mit niedrigeren Besteuerungsgrundlagen ihrer eigenen Steuern bestätigt. Daher verbleiben in der Verfassung zwei verschiedene Ausgleichskriterien, das erste, auf das ausdrücklich in Artikel 119 Bezug genommen wird, und das zweite, das sich aus der Befugnis des Staates ableitet, Dienstleistungsniveaus und grundlegende Funktionen zu definieren, was implizit die Finanzierung von Aktivitäten regionaler und lokaler Körperschaften beinhaltet auf der Grundlage von Bedarfsindikatoren. Zwei Kriterien, die kaum miteinander vereinbar sind.
Im Grunde genommen passt das von der Verfassung entworfene Modell der Finanzbeziehungen zwischen Zentrum und Peripherie kaum zu einem Modell des "Steuerföderalismus" im ursprünglichen Sinne des Wortes, der, wie ich mich erinnere, in seiner Grundstruktur die Abwesenheit vorsehen sollte des Staates aus Geschäften dezentralisierter Regierungen; ein System, das darauf abzielt, die Präferenzen der lokalen Gemeinschaften hervortreten zu lassen, sowohl was zu tun und welche Aufgaben zu erledigen sind, als auch wie die damit verbundenen Ausgaben finanziert werden.
Im Gegensatz dazu finden sich im Verfassungstext Verweise auf die „wesentlichen Dienstleistungsniveaus“ und auf die „grundlegenden Funktionen“ des Artikels 117, die Unbestimmtheit des Ausgleichskriteriums des Artikels 119 und der Hinweis, dass Finanztransfers nicht zulässig sind Bestimmungsbeschränkungen beinhalten, eine abstrakte Struktur finanzieller Beziehungen zwischen Zentrum und Peripherie entwerfen. Hinzu kommen die verfassungsrechtlich bedeutsamen Gesetze über die Finanzierung der Regionen mit Sonderstatuten, die alle auf das Regime der Beteiligung am Aufkommen der Staatssteuern ausgerichtet sind. Das Ganze definiert eine Struktur der Finanzbeziehungen zwischen Zentrum und Peripherie, die nicht auf das zurückgeführt werden kann, was die Finanzdoktrin als eigentümlich für ein System des Fiskalföderalismus definiert.
Das Ermächtigungsgesetz bewegt sich freilich innerhalb der Mehrdeutigkeit des Verfassungstextes und hat in Wahrheit weitere eigene hinzugefügt; ein Prozess, der sich mit den delegierten Dekreten fortsetzt. Diese überschneiden sich zudem mit den finanziellen Maßnahmen zur Reduzierung des Defizits, mit den Regeln des internen Stabilitätspakts, bis zu dem Punkt, dass es für einen Gelehrten mit durchschnittlicher Intelligenz praktisch unmöglich ist, zu verstehen, ob die dezentralen Körperschaften tatsächlich eine größere finanzielle Autonomie haben werden Wahrnehmung der ihnen übertragenen Aufgaben im Hinblick auf die aktuelle Situation und welche politische Rolle der Kommunal- oder Regionalwähler die Rolle des kontrollierenden Staates im neuen System sein wird. In jedem Fall werden die neuen Gesetze zu bescheidenen Neuerungen gegenüber der derzeitigen Struktur der dezentralen Finanzierung führen. Nichts Vergleichbares zu den Veränderungen, die in der Vergangenheit bei der Hypothekenpraxis zum Bilanzausgleich, bei der Steuerreform von 1972, bei den Stammati-Dekreten von 1977-78, bei den Ermächtigungsgesetzen von 1992 und bei den Steuervorschriften stattgefunden haben von 1997.
Abschließend lässt sich sagen, dass bei der Umsetzung der Artikel 117 bis 119 der Verfassung von der Zuweisung von Aufgaben im Bildungsbereich an die Regionen keine Spur ist, die in Artikel 117 ähnlich behandelt werden wie die Aufgaben im Bereich der Bildung Gesundheitsschutz heute an der Spitze der Regionen. Als ob es eine Scham gäbe. Stattdessen gibt es direkte Regeln:
– Erhöhung des Anteils der Ausgaben, die durch eigene Einnahmen gedeckt werden;
– Schätzung der Standardproduktionskosten öffentlicher Dienstleistungen für die 8500 italienischen Gemeinden, um die staatlichen Transfers an diese Kosten anzupassen, nachdem die Erlöse von ihren eigenen Einnahmen abgezogen wurden.
Es scheint jedoch, dass der Grundsatz, wonach keine lokale oder regionale Einheit, nicht einmal diejenigen, die zu der Gruppe von Einheiten gehören, die sich durch die höchsten Steuerbemessungsgrundlagen der verschiedenen Steuern (von Piemont bis Latium) auszeichnet, finanziell unabhängig von staatlichen Transfers werden kann bleiben unantastbar. Wir bewegen uns also auf ein System zu, das sich selbst als "Steuerföderalismus" definiert, aber seine grundlegenden Mindestinhalte nicht respektiert. Dies scheint das offensichtlichste Paradoxon des gesamten Reformprojekts zu sein, das zu meiner großen Überraschung von den Regionen und lokalen Behörden unterstützt wird.
Der Staat wird weiterhin Transfers und Beiträge auszahlen, auch in Form der Aufteilung der Erlöse aus lokal erhobenen Steuereinnahmen an Körperschaften, bei denen die Steuerbemessungsgrundlage der lokalen Steuern unter den nationalen Durchschnittswerten liegt, er wird sie jedoch weiterhin auch an Regionen und Regionen auszahlen lokale Einheiten, die Steuerbemessungsgrundlagen haben, die hoch und über den nationalen Durchschnittswerten liegen. Der Staat wird daher weiterhin die Höhe der Pro-Kopf-Ausgaben auch zwischen den Körperschaften (Regionen und lokalen Körperschaften) ausgleichen, die in den acht reichsten Regionen Italiens tätig sind und deren Einkommensniveau sich um nicht mehr als zehn oder zwanzig Prozent voneinander unterscheidet. Mit dem Paradoxon, dass die italienische Politik weiterhin einhellig davon überzeugt sein wird, dass der Ausgleich der Ausgabenkapazitäten zwischen ansonsten wohlhabenden Territorien eine vernünftige Aufgabe im öffentlichen Interesse ist.
Wir bewegen uns also auf ein System der Finanzbeziehungen zwischen Zentrum und Peripherie zu, das sich selbst als "Steuerföderalismus" definiert, aber seine minimalen grundlegenden Inhalte nicht respektiert. Dazu muss gesagt werden, dass es für einen demokratischen Staat nicht zwingend erforderlich ist, mit den Merkmalen eines fiskalischen Föderalismus organisiert zu sein. In den Jahren zwischen 1858 und 1861 hatten die italienischen Politiker, die ein vereintes Italien planten, die möglichen Optionen gut im Auge, und es ist bekannt, dass Minister Minghetti am 13 aus den Verordnungen des Königreichs Sardinien abgeleitetes Provinzrecht, von denen eine die Errichtung der Regionen und die ausschließliche Übertragung der Aufgaben der Überwachung und Koordinierung der Aktivitäten der Gemeinden an die Provinzen vorsah. Drei Monate später, im Juni 1861, wurden die Projekte von der parlamentarischen Kommission, der sie für die Voruntersuchung zugewiesen worden waren, entschieden abgelehnt.
Unsere Verfassung, Titel V, kann unterschiedlich interpretiert werden, aber indem sie die politische Autonomie dezentralisierter Körperschaften bekräftigt, konnte sie sich nicht vom traditionellen staatlichen Dirigismus lösen. Änderungen in der Rolle und Arbeitsweise des öffentlichen Sektors werden sich nicht aus dem italienischen Steuerföderalismus ergeben.
Eine abschließende Reflexion. Die institutionellen Reformen, die derzeit an der Arbeitsweise des öffentlichen Sektors durchgeführt werden, sollten jenen Köpfen nicht unwillkommen sein, die zwischen zwei Säulen des liberaldemokratischen Esprits stehen, den ich unter den Professoren der Finanzwissenschaften auswähle, wie Luigi Einaudi und Ezio Vanoni . Beide sprechen von einem ausgeglichenen Haushalt, von Kontrolle und Effizienz der öffentlichen Ausgaben, von Dezentralisierung mit fiskalischer Autonomie, wenn auch mit einigen Meinungsverschiedenheiten über das angemessene Maß an fiskalischem Druck.
Mir scheint, dass es heute nicht viele Freiheitsgrade bei der Steuerung der Finanzpolitik gibt, um sie auf wünschenswerte Ziele auszurichten, und dass die laufenden Reformen dieses Szenario nicht wesentlich beeinflussen. Der öffentliche Sektor muss wieder an Glaubwürdigkeit gewinnen und auch die von ihm erhobenen Steuereinnahmen verwalten, indem er Ineffizienzen und Verschwendung reduziert. Institutionelle Innovationen können helfen, aber nichts kann die Weisheit des täglichen Handelns der Regierung des Landes bei der Gestaltung der Finanzpolitik ersetzen.
Institut für Wirtschaft und Finanzen
Katholische Universität – Mailand
