Das Wirtschaftsforschungszentrum CER hat in seiner Studie „Asymmetrien in der neuen europäischen Bankenregulierung: Analysen und Vorschläge“ hervorgehoben, dass das aktuelle Regulierungssystem der europäischen Bankenbranche von verschiedenen Problemen geprägt ist. Insbesondere wurden verschiedene Asymmetrien bei der Umsetzung der Bankenregeln festgestellt, die sowohl die Europäische Bankenunion als auch die Annahme der internationalen Basler Abkommen betreffen.
In diesem Zusammenhang erscheint es sehr unwahrscheinlich, dass Europa mittel- bis langfristig tatsächlich in der Lage sein wird, sich mit einem einheitlichen Bankenmarkt auszustatten, der zwei allgemeine Prinzipien verfolgt: i) die Beseitigung der bestehenden Segmentierung zwischen den verschiedenen Märkten; ii) die Verringerung der Risiken finanzieller Instabilität. Wie Dirk Schoenmaker betonte, „haben die Regierungen nach der Überwindung der kritischsten Phase der Finanzkrise begonnen, selektiv auf der Liste der Bankenunion zu kaufen“. Andererseits hätte eine Verringerung der Finanzsegmentierung auch erhebliche Auswirkungen auf die Wachstumsaussichten der gesamten Europäischen Union.
Um diese beiden grundlegenden Ziele zu erreichen, sind laut ERC verschiedene weitere Interventionen notwendig, die im Folgenden aufgeführt sind. Hier sind also die Vorschläge des ERC zur Änderung der europäischen Finanzregulierung.
ÜBERPRÜFUNG DER ZENTRALEN AUFSICHT
Der im Einheitlichen Aufsichtsmechanismus angewandte Größenansatz zur Identifizierung der von der EZB beaufsichtigten Banken sollte überprüft werden.
Es sollte vermieden werden, dass in den am stärksten fragmentierten Systemen ein erheblicher Teil des Marktes nicht der Aufsicht der EZB unterliegt, sondern weiterhin der inländischen Aufsicht unterliegt, was mit den damit verbundenen Problemen der Einführung inhomogener Aufsichtsmethoden einhergeht.
Um diese Ziele zu erreichen, sollte ein Mindestanteil des inländischen Bankenmarktes festgelegt werden, der der zentralen Aufsicht der EZB unterliegen muss. Somit würde sich die Zahl der direkt beaufsichtigten Banken bei fragmentierten Bankensystemen erhöhen, bis die Mindestschwelle erreicht ist.
STÄRKUNG DES EINHEITLICHEN ABWICKLUNGSFONDS
Wie in Abschnitt 1.2 hervorgehoben, benötigt der Einheitliche Abwicklungsfonds größere finanzielle Ressourcen, um tatsächlich als Bollwerk gegen das Auftreten systemischer Bankenkrisen wirken zu können.
De Groen und Gros schätzen, dass eine optimale Größe des Fonds zwischen 58 und 101 Milliarden Euro liegen sollte, wobei sowohl die Verlustbeteiligung von Aktionären und anderen Gläubigern als auch die maximale Eingriffsgrenze des Fonds von 5 % der Gesamtverbindlichkeiten berücksichtigt werden .
Wenn man die Erfahrungen der Vergangenheit und insbesondere die S&L-Krise berücksichtigt, sollte eine geeignete Dotierung auf einen Wert angesetzt werden, der 20-mal höher ist als der Betrag, den der Fonds im Jahr 2024 erreichen wird. Mit anderen Worten: Mehr als eine Billion Euro wären dafür nötig Ressourcen bereitzustellen, um systemische Bankenkrisen im Keim zu ersticken.
Eine Möglichkeit, die Ausstattung des Fonds zu erhöhen, könnte darin bestehen, Beitragsformen auch für Nichtbankintermediäre vorzuschreiben. Beispielsweise können Investmentfonds und große Emittenten von Finanztiteln, die keine Banken sind, verpflichtet werden, je nach Risikograd jährlich einen Beitrag zum Fonds zu leisten.
Neben der Stärkung der dem Fonds zur Verfügung stehenden privaten Mittel sollte auch die Möglichkeit in Betracht gezogen werden, im Einvernehmen mit dem Europäischen System der Zentralbanken eine unbegrenzte Kreditlinie bei der EZB zu eröffnen. In Situationen, in denen das systemische Risiko sehr hoch sein könnte und das Überleben des gesamten europäischen und internationalen Finanzsystems aufs Spiel setzen könnte, wäre tatsächlich ein Kreditgeber letzter Instanz erforderlich. Nur eine Institution mit potenziell unbegrenzter „Feuerkraft“ wie die EZB könnte effektiv die Rolle der finanziellen Absicherung in Europa spielen.
MANAGEMENT DER PRÄSENZ DES STAATS IN DER BANKENKAPITAL
Das Vorhandensein von öffentlichem Kapital in vielen europäischen Banken stellt eine Marktverzerrung dar. Einerseits haben mehrere Studien tatsächlich hervorgehoben, dass staatlich kontrollierte Banken ineffizienter sind und größere Risiken für die Finanzstabilität darstellen als Privatbanken. Andererseits führt die unvollständige Umsetzung der Europäischen Bankenunion mit einer Vielzahl finanzieller Risiken, die schlecht auf die Mitgliedsländer verteilt sind, zu Asymmetrien in der Behandlung zwischen den Systemen, die vor der Bankenmitteilung erhebliche staatliche Beihilfen eingeführt haben, und denen, die auch politische Möglichkeiten bieten Angesichts der öffentlichen Finanzlage haben sie nicht die gleichen Interventionen durchgeführt.
Tatsächlich kann der Staat im ersten Fall eingreifen, um Banken in Schwierigkeiten zu helfen, denen bereits zuvor geholfen wurde, ohne dass es zu Sanktionen kommt und vor allem, ohne dass das Bail-in im Voraus eingeleitet werden muss. Im letzteren Fall hingegen ist der Handlungsspielraum, einer oder mehreren Banken, die sich in ernsthaften Schwierigkeiten befinden, zu helfen, deutlich geringer.
Um diese unterschiedliche Behandlung zu überwinden, sollte die Europäische Kommission mittelfristig ein Ziel für den tolerierbaren Prozentsatz der Beteiligung des öffentlichen Sektors am Kapital von Banken festlegen. Systeme, deren Beteiligungsniveau über dem Zielwert liegt, sollten ihren Anteil schrittweise reduzieren. Umgekehrt sollte in Systemen, die unterhalb der Zielvorgabe liegen, mehr Flexibilität bei Eingriffen in den Bankenmarkt eingeräumt werden, ohne dass es zu Sanktionen bei Verstößen gegen staatliche Beihilfen kommt, geschweige denn zur Aktivierung der Bail-in-Klauseln.
UMSETZUNG DES EINZIGARTIGEN EINLAGENGARANTIESYSTEMS
Das Fehlen der dritten Säule der Bankenunion ist ein Faktor, der das gesamte europäische Regelwerk destabilisiert. Die Bankenunion ins Leben zu rufen, bevor alle ihre Teile vollständig definiert sind, ist vielleicht der schwerwiegendste Fehler, den der europäische Gesetzgeber gemacht hat.
Ohne die dritte Säule, mit einem einzigen Abwicklungsfonds, der mit knappen Ressourcen ausgestattet ist, und ohne finanzielle Absicherung ist das Risiko sehr hoch, dass der Ausfall eines großen Betreibers die Spirale der Krise auslösen könnte, die auch zu einem Bankensturm führen könnte . Wie Peter Praet betonte: „Ein europäisches Einlagensicherungssystem würde das allgemeine Vertrauen der Einleger stärken […].“ Dies ist die eigentliche Grundlage der Versicherung: Durch die Bündelung von Ressourcen und Risiken in einer größeren und vielfältigeren Gruppe erhöht sich die Gesamtkapazität des Systems zur Schockabsorption. In diesem Sinne wird Risikoteilung zu Risikominderung.“
Jedes Bankensystem sollte zur Zahlung einer Gebühr verpflichtet sein, um am einheitlichen Einlagensicherungssystem teilnehmen zu können. Um eine direkte Belastung des Bankensystems zu vermeiden, könnte ein einheitliches europäisches Steuersystem für Finanzanlagen ins Auge gefasst werden, das je nach Risikograd und Undurchsichtigkeit der Vermögenswerte moduliert wird. Jedes Land sollte auf der Grundlage des seinem Bankensystem zugrunde liegenden Risikos einen Beitrag leisten, dessen grundlegende Parameter die Höhe der finanziellen Verschuldung (ebenfalls berechnet auf Basis des Schattenbankensystems) und die Texas Ratio, d. h. das Verhältnis von notleidenden Krediten zu Kapital, sein sollten auf die Mittel, die für Kreditausfälle zurückgestellt werden.
Im Einklang mit den Erfahrungen in den USA und Japan sollte der Einlagensicherungsfonds mit dem Abwicklungsfonds zusammengelegt werden. Der einheitliche Fonds soll dann Zugang zu potenziell unbegrenzten Finanzierungsformen (Backstop) haben, wie bereits oben in Punkt B hervorgehoben.
Im Vergleich zum Vorschlag der Europäischen Kommission zur Umsetzung von EDIS soll auch die Übergangsfrist zur Vollversicherung verkürzt werden.
Einlagensicherung für Banken, die der direkten Aufsicht unterliegen
Angesichts des Widerstands einiger Länder könnte man bei der Einführung einer einheitlichen Garantie für Einleger Schritt für Schritt vorgehen. Eine Hypothese könnte darin bestehen, einen Einlagensicherungsfonds zu aktivieren, der in einer ersten Phase auf die 130 Bankengruppen beschränkt ist, die der direkten Aufsicht der EZB unterliegen. Auf diese Weise würden die großen kontinentalen Betreiber einen Prozess in Gang setzen, der im Laufe der Zeit nach und nach kleinere Kreditinstitute einbeziehen könnte.
ANNAHME EINES ALLGEMEINEN KRITERIUMS ZUM LEVERAGE RATIO
Interne Risikobewertungsmodelle, die zur Berechnung der Kapitalabsorption verwendet werden, haben im Laufe der Zeit alle ihre Grenzen gezeigt. Die im Rahmen von Basel IV diskutierten Revisionsvorschläge gehen genau in die Richtung, die Rolle interner Modelle zu reduzieren, deren Anwendung bei Engagements gegenüber Banken, anderen Finanzinstituten und großen Unternehmen (sog. Large Corporates) auszuschließen und die Einführung der Festlegung von Mindestschwellenwerten für die Parameter, um ein Mindestaufsichtsniveau für den verbleibenden Teil der Vermögenswerte sicherzustellen.
Ein neuer Ansatz sollte darin bestehen, den Schwerpunkt von Kapitalquoten, die auf risikogewichteten Aktiva basieren, auf einfachere Quoten zu verlagern, die mit Bilanzaktiva und außerbilanziellen Posten verknüpft sind. Mit anderen Worten: Der Verschuldungsquote sollte mehr Gewicht beigemessen werden, indem Mindestwerte festgelegt werden, die weit über den von Basel III vorgeschriebenen 3 % liegen. Ein angemessener Wert könnte bei 6 % liegen.
Darüber hinaus sollten Beschränkungen der finanziellen Verschuldung auch für Nichtbankenbetreiber gelten, um ein übermäßiges Wachstum des Schattenbankensystems zu verhindern.
Unter diesem Gesichtspunkt wird deutlich, mit welcher Nachdruck die Presse und die italienische Bankenbranche die Entscheidung, die Diskussion über Basel IV auf einen noch festzulegenden Zeitpunkt zu verschieben, vor allem dank des von den Ländern Nordeuropas ausgeübten Drucks gefeiert haben des Ortes. Wie oben erläutert, werden interne Risikobewertungsmodelle hauptsächlich von großen europäischen Banken angewendet, die hauptsächlich in den nordischen Ländern tätig sind. Die Möglichkeit einzuschränken, diese Ansätze weiter zu nutzen, was große Einsparungen bei der Kapitalabsorption und gleichzeitig ein ernstes Risiko für die Finanzstabilität der Eurozone mit sich bringt, war eine Chance, die man sich nicht entgehen lassen sollte, vor allem in Die Interessen der Banken sind nicht groß.
Diversifizierung von Staatsanleihen
Würde man in die im vorherigen Punkt vorgeschlagene Richtung gehen, würde die Debatte über die Einführung einer Risikogewichtung auch auf Staatsanleihen an Relevanz verlieren.
Ein Problem, das auf jeden Fall angegangen werden sollte, ist die übermäßige Konzentration des Staatspapierportfolios auf den Emittenten, der aus dem Herkunftsland der Bank besteht.
Um dieses Ziel zu erreichen, sollten Beschränkungen im Hinblick auf die erforderliche Mindestdiversifizierung festgelegt werden, die in einem ausreichend langen Zeitraum erreicht werden muss, um die Auswirkungen der Staatsanleihenkrise im Euroraum wieder aufzufangen. Beispielsweise könnte man sich vorstellen, dass das zu pflegende Portfolio an Staatsanleihen nicht über einen bestimmten Schwellenwert hinaus von einem einzelnen Emittenten zusammengestellt werden kann.
SCHAFFUNG EINER EUROPÄISCHEN BAD BANK
Die Säuberung der Bankbilanzen von Problemkrediten ist im Euroraum noch in weiter Ferne, insbesondere im Vergleich zu den USA, wo die Finanzkrise ihren Anfang nahm.
Noch kritischer wird die Situation, wenn der Kreis der Vermögenswerte mit unsicherem Wert um Finanzanlagen und insbesondere Derivate erweitert wird.
Angesichts des Drucks auf die Profitabilität der europäischen Banken, vor allem aufgrund des sehr niedrigen Zinsniveaus und der enttäuschenden Wachstumsdynamik, verfügt die Bankenbranche nicht über die nötige Kraft und wird dies vermutlich auch nicht tun, um ihre Bilanzen eigenständig zu bereinigen .
Daher wäre es angebracht, auf europäischer Ebene eine Bad Bank zu schaffen, die die Bilanzen schnell von toxischen Vermögenswerten befreien kann.
Der ESM, der sogenannte Rettungsfonds, könnte einen Teil des für den Aufbau der Bad Bank benötigten Kapitals bereitstellen. Ein weiterer Teil könnte von der Privatwirtschaft bereitgestellt werden. Die Bad Bank könnte sich dann am Markt durch die Ausgabe von Anleihen finanzieren, die dann im Rahmen der quantitativen Lockerung von der EZB auf dem Sekundärmarkt gekauft würden.
NATIONALE SCHLECHTE BANKEN, ABER MIT GEMEINSAMER KOORDINIERUNG
Eine Alternative zur europäischen Bad Bank könnte darin bestehen, in allen europäischen Ländern – auch in denen, die dies noch nicht getan haben – die Schaffung einer systemischen Bad Bank durchzusetzen, die inländische toxische Vermögenswerte kauft. Allerdings sollten nationale Bad Banks über eine gemeinsame Koordinierung verfügen, um die Entwicklung eines ausreichend großen Marktes für verbriefte Wertpapiere zu erleichtern, nicht unbedingt nur für schlechte. Die Europäische Kommission sollte diesen Schritt erleichtern, indem sie Ausnahmen von den Regeln für staatliche Beihilfen vorsieht. Darüber hinaus könnte die EZB einen finanziellen Anreiz für nationale Bad Banks bieten, indem sie den Pool der im Rahmen der quantitativen Lockerung gezeichneten Wertpapiere um die von diesen Betreibern ausgegebenen Verbindlichkeiten erweitert.
