Tingkat keparahan masalah
Ketegangan pasar, yang telah memanifestasikan dirinya di sektor perbankan Italia dalam beberapa hari terakhir, telah menyoroti kerapuhan sistem keuangan kita yang tampaknya terutama disebabkan oleh adanya sejumlah besar pinjaman bermasalah di sebagian besar saldo bank. lembar. Situasi ini telah diketahui selama beberapa waktu, namun menjadi lebih sulit untuk dikendalikan pada awal tahun 2016 ketika aturan baru Eropa terkait dengan pilar kedua Perbankan Serikat mulai berlaku. Selain itu, perubahan peraturan tersebut didahului oleh merebaknya krisis beberapa bank regional dan lokal Italia serta memburuknya prospek ekonomi makro global.
Tujuan dari proposal yang disajikan di sini adalah untuk memungkinkan bank-bank Italia yang paling rapuh sekalipun untuk memecahkan masalah kelebihan kredit kredit bermasalah (NPL) melalui instrumen pasar yang didukung, hanya sebagai upaya terakhir, oleh jaminan yang diberikan oleh Negara. Tanpa jaminan ini, yang dalam proposal kami ditambahkan ke yang disediakan oleh bank itu sendiri dan yang dengan demikian mengarah pada "jaminan ganda", solusi yang sedang dibahas (termasuk berbagai bentuk bank yang buruk atau jalan lain ke jaminan pasar) tampaknya tidak efektif. Selain itu, kelayakan proposal kami mengandaikan bahwa Komisi Eropa mengakui sifat sistemik dari masalah tersebut, yaitu menganggap situasi NPL sebagai ancaman nyata terhadap stabilitas keuangan tidak hanya Italia tetapi juga seluruh zona euro. Sesuai dengan Perjanjian Eropa, situasi seperti itu akan membutuhkan penangguhan aturan jaminan di – yaitu keterlibatan pemegang saham dan kreditur subordinasi dalam resolusi bank – dengan adanya pengaktifan dukungan publik.
Faktor ketidakstabilan
Akhir tahun 2015 dan awal tahun 2016 ditandai dengan perubahan prospek ekonomi internasional yang mereproduksi, tetapi dengan tanda yang berlawanan, yang terjadi antara musim gugur dan musim dingin tahun 2014. Krisis di salah satu bagian negara berkembang, jatuhnya harga minyak yang sangat berlebihan, perlambatan ekonomi China, kerapuhan pertumbuhan AS yang menambah inversi siklus suku bunga oleh federal Reserve, kemungkinan tindakan stimulus moneter lebih lanjut oleh Bank Sentral Eropa yang masih belum ditentukan merupakan kombinasi dari faktor-faktor yang memperburuk ekspektasi pertumbuhan juga untuk ekonomi zona euro.
Ditambahkan ke itu adalah satu syok khusus untuk Italia, yang disebabkan oleh resolusi empat bank regional dan lokal yang mewakili pangsa minimal aset perbankan nasional (sekitar 1%). Pada prinsipnya, episode tersebut seharusnya tidak memiliki signifikansi sistemik. Namun, dampak tersebut ditekankan oleh dua faktor: pertama, karena aturan Eropa yang disahkan pada musim panas 2013, metode restrukturisasi keempat bank melibatkan pemegang obligasi subordinasi (kecil atau besar); kedua, modalitas ini telah menjelaskan kepada semua orang bahwa pemberlakuan - tepatnya sejak 2016 Januari XNUMX - peraturan baru Eropa tentang resolusi bank yang berfokus pada jaminan in akan lebih meningkatkan biaya untuk investor dari setiap restrukturisasi bank.
Memburuknya situasi ekonomi makro dan syok keistimewaan Italia menjelaskan mengapa semakin mendesak untuk menemukan solusi atas kelebihan pinjaman bermasalah, yang telah membebani sektor perbankan kita setidaknya sejak paruh pertama tahun 2012 dan yang merupakan masalah struktural utamanya. Mendefinisikan solusi yang efektif lebih sulit daripada di masa lalu, karena aturan baru Eropa mensyaratkan penggunaan mekanisme pasar. Namun, seperti yang telah disebutkan, peraturan baru ini tetap mengakui kemungkinan intervensi Negara, dalam bentuk jaminan terhadap proses penguatan modal terkait bank-bank yang terlibat, jika jalan lain ke pasar tidak menjamin terpenuhinya kondisi keuangan yang teratur.
Kekritisan dari bank yang buruk
Untuk mengatasi masalah tersebut, masing-masing bank Italia perlu memiliki kesempatan untuk menjual kuota pinjaman bermasalah yang cukup untuk mengembalikan bobot, sehubungan dengan aset neracanya, kembali ke proporsi fisiologis. Pada prinsipnya, penugasan ini harus dilakukan dengan harga pasar dan memiliki kendaraan sekuritisasi (disebut 'kendaraan tujuan khusus':SPV). Namun perlu diperhatikan bahwa dalam tiga/empat tahun terakhir, perbedaan rata-rata antara rata-rata harga pasar dari setiap NPL dengan nilai yang tercatat di neraca bank (nilai buku) cukup tinggi. Perhitungan kasar menunjukkan bahwa, rata-rata, celah ini sekitar 25/30 basis poin. Jika perhitungan kami benar, pelepasan pinjaman bermasalah yang memadai akan menyebabkan kerugian yang sangat besar bagi kelompok perbankan Italia yang paling rapuh sehingga mereka memerlukan rekapitalisasi baru. Oleh karena itu, ada risiko yang tidak dapat diabaikan bahwa setiap upaya untuk menyelesaikan masalah dalam satu gerakan (muatan depan) menghasilkan guncangan yang sedemikian besar sehingga mengancam stabilitas seluruh sektor perbankan dan keuangan Italia dengan dampak di seluruh Zona Euro.
Pendirian a bank yang buruk oleh masing-masing kelompok perbankan yang bersangkutan akan menghadapi masalah yang sama. Meskipun penjualan pinjaman bermasalah di pasar oleh masing-masing bank yang buruk dapat dilunasi dari waktu ke waktu, pengalihan pinjaman bermasalah dari bank asal dengan harga pasar akan segera membawa kerugian - seperti yang terjadi dalam kasus empat bank Italia yang baru saja diselesaikan. Sebaliknya, jika transfer ini dilakukan dengan harga non-pasar, yaitu lebih dekat dengan harga buku, akan ada realokasi perkiraan kerugian yang merugikan neraca 'bank buruk' tertentu, yang juga harus dimasukkan ke dalam grup. konsolidasi bank asal. Apalagi sangat mungkin bahwa, terutama dalam kasus terakhir, konstitusi bank yang buruk akan memicu pembukaan a proses resolusi, sesuai dengan arahan BRRD Eropa, dengan konsekuensi penerapan peraturan baru tentang jaminan di. Seperti yang telah disebutkan, restrukturisasi kelompok perbankan Italia seperti itu akan terjadi dalam kondisi yang lebih berat bagi penabung daripada yang terjadi pada empat bank kecil yang direstrukturisasi pada akhir tahun 2015.
Peluncuran proses resolusi Eropa (yang tidak terpikirkan) untuk sebagian besar sektor perbankan Italia akan menjadi hampir pasti jika pembentukan satu bank yang buruk publik untuk semua bank yang terlibat. Memang benar bahwa, dalam kasus seperti itu, setiap kelompok perbankan dengan kejadian pinjaman bermasalah yang berlebihan akan memaksimalkan keuntungan dari penjualan bertahap di pasar dari bagian pinjaman yang telah ditransfer ke bank. bank yang buruk menerbitkan. Seperti yang telah dipelajari pemerintah Italia dalam beberapa bulan terakhir, Komisi Eropa tetap menggarisbawahi ketidakpraktisan solusi semacam itu karena berpusat pada bailout publik.
Konfrontasi yang dihasilkan antara lembaga-lembaga Eropa dan pemerintah Italia tampaknya telah mengarah pada solusi kompromi, yang diramalkan baik dalam wawancara Komisioner Persaingan UE - Margrethe Vestager - dengan Corriere della Sera pada 21 Januari, dan dalam deklarasi Menteri Ekonomi Italia Dermaga Carlo Padoan. Kompromi harus menetapkan bahwa masing-masing bank Italia dapat menjual, dengan harga pasar, porsi yang memadai dari pinjaman bermasalah mereka kepada SPV. Selanjutnya, untuk menghaluskan kesenjangan antara harga-harga ini dan harga-harga akuntansi, masing-masing bank yang bersangkutan diperbolehkan untuk membeli pertanggungan asuransi negara atau publik sehubungan dengan berbagai pinjaman bermasalahnya. Aspek krusial adalah bahwa pertanggungan asuransi tersebut harus dibeli dengan harga pasar. Ini menimbulkan dua kesulitan yang cenderung membuat kompromi menjadi tidak efektif. Kesulitan pertama menyangkut (ketidak)mungkinan perbaikan ex ante harga pasar spesifik untuk masing-masing jaminan yang terkait dengan masing-masing dari banyak jenis pinjaman bermasalah, karena pembelian dan penjualan sebenarnya dari jaminan tersebut tidak terjadi di pasar. Kesulitan kedua adalah, bahkan jika mungkin untuk memperbaiki kondisi keseimbangan individu dengan cara a tandai ke model, biaya agunan pasar pada masing-masing NPL akan sama persis dengan kenaikan harga yang akan ditetapkan oleh transaksi pasar tanpa jaminan antara bank dan SPV.
Perlunya jaminan negara
Untuk keluar dari lingkaran setan yang dijelaskan, perlu diperkenalkan jaminan negara yang memungkinkan, meski dalam bentuk tidak langsung, untuk mendukung harga jual kredit bermasalah. Dengan cara ini, bahkan kelompok perbankan Italia yang paling rapuh pun dapat menjual sebagian dari berbagai jenis pinjaman bermasalah mereka dengan harga yang mendekati harga akuntansi dan, jika perlu, dapat menggunakan operasi rekapitalisasi tanpa harus bertindak dalam kondisi darurat.
Proposal kami mempertimbangkan untuk menggunakan beberapa SPV yang didedikasikan untuk pembelian pinjaman bermasalah. SPV ini harus mendapatkan keuntungan dari sistem insentif melalui penerapan dua tingkat jaminan: satu oleh bank itu sendiri dan yang kedua - sebagai upaya terakhir - oleh Negara. Dengan setiap pembelian tranche dengan berbeda senioritas pinjaman bank bermasalah, SPV akan mendapat manfaat dari jaminan dari masing-masing bank yang terlibat untuk menutupi – hingga batas yang telah ditentukan sebelumnya – kerugian apa pun yang mungkin mereka alami karena perbedaan positif antara biaya yang dikeluarkan untuk pembelian masing-masing tranche dan pendapatan yang disebabkan oleh pengumpulan selanjutnya, bertahap dan sebagian darinya tranche dengan peminjam awal. Selain itu, mereka akan mendapat manfaat dari jaminan berhenti kembali publik jika bank individu tidak dapat memenuhi jaminan yang diberikan: Negara atau salah satu agennya akan berjanji untuk menjamin, bahkan dalam kemungkinan yang tidak menguntungkan ini, cakupan hingga batas spesifik yang telah ditetapkan sebelumnya melalui rekapitalisasi bank-bank yang mengalami kesulitan.
Oleh karena itu, proposal secara keseluruhan menyiratkan: (a) dukungan untuk harga jual masing-masing tranche pinjaman bermasalah, yang mampu membuat likuidasi mereka nyaman bahkan oleh bank yang paling rapuh; (b) kemungkinan untuk tidak menggunakan bail-in. Butir (b) didasarkan pada keyakinan bahwa bantuan negara sebagai upaya terakhir, yang dipertimbangkan oleh proposal kami, sesuai dengan Traktat TUEF (Treaty on the Functioning of the European Union) dan oleh karena itu tidak memerlukan penerapan mekanisme penyelesaian yang dimaksud. oleh Persatuan Perbankan.
bantuan negara
Sebelum masuk ke rincian analitis proposal, penting untuk membenarkan pernyataan terakhir yang dibuat. Menurut pendapat kami, ketegangan serius yang terjadi di pasar keuangan minggu lalu dan yang melibatkan bank-bank Italia dengan cara yang tidak dapat dibenarkan karena perubahan kondisi soliditas modal mereka sebelumnya, menunjukkan adanya kondisi ketidakstabilan sistemik seperti membenarkan pertimbangan ulang oleh Komisi Eropa metode penerapan aturan yang mengatur bantuan negara untuk bank. Dalam hal ini, harus diingat bahwa pasal 45 Komunikasi dari Komisi Eropa, tepatnya berkaitan dengan penerapan aturan bantuan negara mulai 1 Agustus 2013 untuk langkah-langkah untuk mendukung bank dalam konteks krisis keuangan (so- disebut "Komunikasi di sektor perbankan"), memberikan kemungkinan pengurangan dari aturan baru yang berkaitan dengan resolusi bank jika penerapan langkah-langkah ini membahayakan stabilitas keuangan atau mengarah pada hasil yang tidak proporsional.
Hal ini telah terjadi pada awal krisis keuangan internasional tahun 2007-'09, ketika Komisi mengadaptasi cara-cara tradisional dalam menerapkan kontrol bantuan Negara ke dalam konteks ekonomi yang berubah, untuk sementara memperkenalkan unsur-unsur fleksibilitas yang lebih besar untuk memastikan pelestarian keuangan. sistem. TUEF menetapkan: dalam pasal 107, ayat 2, huruf b bahwa bantuan yang diberikan untuk "memperbaiki kerugian yang disebabkan oleh ... kejadian luar biasa" harus dianggap sesuai; dalam Pasal 107(3)(b) bahwa Komisi diizinkan untuk mempertimbangkan bantuan yang sesuai "untuk memulihkan gangguan serius dalam ekonomi suatu Negara Anggota". Ketentuan kedua ini merupakan dasar hukum, yang digunakan oleh Komisi selama krisis, untuk menyesuaikan metode pengendalian krisis perbankan Eropa (dan, minimal, Italia) untuk kepentingan umum sistem.
Konsisten dengan pendekatan ini dan sejak tahun 2008, KPPU telah menerbitkan berbagai Komunikasi yang mempertimbangkan perubahan kondisi konteks ekonomi dan keuangan. Ini pertama kali membuat kriteria untuk menilai bantuan Negara ke sektor perbankan lebih fleksibel, hingga musim panas 2013, dan kemudian semakin ketat, dengan tujuan mengembalikan, setelah kekacauan, kriteria penilaian bantuan dari berlaku secara stabil. Dalam konteks inilah Komunikasi Juli 2013 cocok. Dalam Komunikasi terakhir, Komisi mengumumkan tidak akan lagi mempertimbangkan bantuan Negara yang sesuai untuk rekapitalisasi bank yang tidak didasarkan pada anggaran. pembagian beban dibayarkan oleh pemegang saham dan kreditur subordinasi.
Peristiwa baru-baru ini, yang menyebabkan volatilitas serius pada harga beberapa bank Italia dalam konteks penurunan harga saham yang lebih umum, merupakan ancaman objektif terhadap stabilitas sektor perbankan kita dan - akibatnya - sektor Eropa. Selain itu, ketidakstabilan tidak berasal dari penurunan rata-rata kualitas neraca bank atau dari kerugian baru masing-masing bank Italia, tetapi dari penerapan pembagian beban ke empat bank regional dan dengan sinyal – nyata atau persepsi – yang berasal dari otoritas pengawas Eropa dan secara keliru ditafsirkan oleh pasar sebagai awal dari latihan penilaian aset baru atau permintaan untuk peningkatan provisi atas pinjaman bermasalah. Pada dasarnya, meskipun situasi bank-bank Italia sejalan dengan persyaratan kehati-hatian, serangkaian peristiwa terjadi yang membuat pasar tidak stabil secara serius. Fakta bahwa aksi jual saham telah mereda tidak berarti bahwa hal itu tidak dapat terulang kembali; kerapuhan, dari mana yang baru lahir syoktersisa dan dapat menimbulkan turbulensi baru.
Dalam keadaan di atas, akan masuk akal, sepenuhnya dapat dibenarkan dan sejalan dengan pendekatan yang diikuti sejauh ini dalam situasi darurat, untuk menyetujui dengan Komisi instrumen hukum baru dari jaminan rekapitalisasi publik, yang dapat digunakan dalam jangka waktu terbatas dan berlaku untuk semua negara Eropa. bank datang untuk menemukan diri mereka diserang dan bahwa mereka - oleh karena itu - dalam posisi untuk tidak mendukung komitmen yang dilakukan sehubungan dengan proses sekuritisasi. Aktivasi alat ini harus mengecualikan, sampai situasi normal, penerapan jaminan di ke masing-masing bank yang menggunakannya. Proses dari jaminan di pada kenyataannya, itu akan cenderung memiliki dampak destabilisasi pada tingkat sistem.
