Menyusul hasil pemilu baru-baru ini, dia kembali mengemuka tema Selatan. Sudah lama sejak ada lebih banyak pembicaraan dalam debat publik dan dalam agenda politik yang masih terbesar pertanyaan yang belum terselesaikan tentang perkembangan Italia sejak Unifikasi, dan yang sangat mengkondisikan masa depan negara. Dan itu tidak dibahas dalam kampanye pemilu yang panjang.
PENDAPATAN KEWARGANEGARAAN UNTUK SELATAN
Setelah pemungutan suara, di mana pilihan para pemilih di Selatan sangat menentukan, sebuah debat dibuka tentang 'pendapatan kewarganegaraan' sebagai proposal pemenang yang akan menjelaskan hasil wilayah selatan yang mendukung Gerakan Bintang Lima. Pada dasarnya, permintaan bantuan lainnya.
Ini adalah pembacaan yang sangat reduktif - dan orang mungkin menambahkan bahkan tidak sopan - dari pilihan para pemilih selatan. Ketika persentase suara mencapai tingkat seperti yang dicapai di banyak daerah oleh Gerakan Bintang Lima, terbukti bahwa sebagian besar masyarakat lokal ingin mengungkapkan sinyal yang jauh melampaui permintaan penghasilan dasar: ini adalah sinyal bahwa lebih tepatnya mengungkapkan ketidakpuasan yang mendalam dengan fungsi lembaga publik di wilayah selatan.
PEMBANGUNAN SELATAN DAN LEMBAGA PUBLIK
Pada kenyataannya, justru pada tema ini – institusi publik – refleksi mendalam harus dimulai, memahami hubungan mendasarnya dengan inti pembangunan. Dengan kata lain, kita harus keluar dari ilusi – yang telah berlangsung selama beberapa dekade – bahwa masalah pembangunan Selatan hanyalah masalah kebijakan ekonomi yang kurang lebih tepat, dan sumber daya yang kurang lebih memadai untuk didistribusikan kembali dari Pusat. Sebelum kebijakan, persoalannya melibatkan kelembagaan dan politik yang mengkondisikan fungsinya di pinggiran tetapi juga di pusat. Terlebih lagi, arah studi pembangunan terkini, yang berfokus pada isu kelembagaan, mendesak kita untuk berefleksi ke arah tersebut.
Neo-institusionalisme ekonomi tidak mengabaikan akuisisi sebelumnya, yang berkaitan dengan peran modal dan investasi, teknologi, dan terakhir modal manusia dalam proses pembangunan, tetapi cenderung mempertimbangkan faktor-faktor ini sebagai 'penyebab terdekat' atau mekanisme yang dilalui pembangunan. tempat. Pertanyaan krusial malah menjadi berikut iniApa 'penyebab mendasar' yang mendorong beberapa perusahaan untuk meningkatkan kemampuan teknologi mereka, untuk berinvestasi dalam modal fisik dan mengakumulasi modal manusia dengan menggunakannya secara efektif? Menurut para institusionalis, sebab-sebab ini berkaitan dengan institusi dan budaya. Dan atas dasar inilah ekonomi dan sosiologi pembangunan bertemu kembali. Tapi apa arti perhatian baru terhadap faktor institusional ini bagi perkembangan Selatan?
Institusionalis percaya bahwa pengembangan dan konsolidasi ekonomi pasar bergantung pada institusi ekonomi yang 'baik', khususnya institusi yang menjamin perilaku tidak sewenang-wenang oleh administrasi publik; memastikan perlindungan hak properti yang memadai, perang yang efektif melawan kejahatan dan perlindungan yudisial atas kontrak; mereka juga mempromosikan pendidikan dan penelitian ilmiah, dan memastikan barang kolektif seperti infrastruktur dan layanan, yang sangat penting untuk kinerja bisnis dan kesejahteraan warga negara dan keluarga (kesejahteraan). Tetapi ketersediaan persyaratan kelembagaan ini tergantung pada apa untuk pengembangan ekonomi pasar yang mampu kohesi sosial?
INSTITUSI YANG BAIK
Institusi ekonomi yang baik bergantung pada yang dimiliki Daron Acemoglu dan James Robinson Mengapa Bangsa gagal mereka menyebutnya 'lembaga politik inklusif', yaitu rezim politik terbuka dan pluralis, yang mampu membatasi kekuasaan elit terbatas dan mendorong partisipasi aktif anggota masyarakat dalam pilihan, sehingga mempromosikan hak kewarganegaraan. Dan mereka bergantung – saya juga akan menambahkan – pada nilai-nilai budaya yang sejalan dengan proses-proses ini (seperti yang digarisbawahi oleh penulis seperti Douglas North dan David Landes setelah sosiolog besar Jerman Max Weber).
Ketika keselarasan antara nilai dan norma, budaya dan institusi tercapai, institusi politik yang benar-benar inklusif dapat tumbuh dan institusi ekonomi yang mendukung perkembangan ekonomi pasar ditegaskan dan diperkuat. Sebaliknya, kecenderungan para elit untuk membelokkan aturan ekonomi demi kepentingan mereka dengan menciptakan institusi-institusi bertipe 'ekstraktif' (apa yang disebut Weber sebagai 'politik' atau 'kapitalisme petualangan') adalah kebalikannya. Yang terakhir mendukung perampasan produk kegiatan ekonomi oleh minoritas yang memiliki hak istimewa, dengan perbedaan yang rendah antara elit politik dan ekonomi, penciptaan dan reproduksi bidang sewa yang dilindungi secara politik oleh negara.
BACAAN KELEMBAGAAN HARI SELATAN
Apa yang bisa disarankan pembacaan institusionalis untuk masalah Selatan kita yang belum terselesaikan? Ini bisa mendorong kita untuk lebih fokus pada 'perangkap institusi', peran institusi sebagai penghambat pembangunan dan karena itu juga meninjau desain kebijakan untuk mempertimbangkan hal ini. Dan dalam arti tertentu, hasil pemungutan suara 4 Maret mendesak kita untuk melakukannya. Mari kita lihat, dengan cara skematis, bagaimana mengusulkan bacaan jenis ini.
Orang mungkin berkata bahwa elit lokal di Selatan secara historis telah mencoba membengkokkan institusi untuk kepentingan khusus mereka secara formal mendukung ekonomi pasar negara-bangsa. Dengan demikian, mereka telah memperkenalkan elemen kesewenang-wenangan yang kuat dalam berfungsinya kebijakan publik, dalam perlindungan hak milik, dalam persaingan pasar, dan telah memicu kemampuan yang buruk untuk menawarkan barang kolektif untuk bisnis dan keluarga serta untuk memerangi korupsi dan kejahatan. Mereka mampu melakukannya - dan mereka dapat melakukannya - karena institusi politik yang secara formal inklusif tidak memiliki persyaratan budaya (budaya sipil) dan organisasi (pluralisme sosial dan politik yang kuat pada tingkat masyarakat sipil) yang dapat mengarahkan fungsinya. ke arah yang menguntungkan bagi pembangunan. Tetapi juga karena - harus ditekankan - elit nasional, yang secara politik lemah dan ditantang untuk waktu yang lama oleh kekuatan yang tidak sepenuhnya terintegrasi ke dalam negara nasional, telah menyerah dan sering menyerah menentang perilaku ekstraktif dan predator elit lokal. dengan imbalan persetujuan yang mereka bawa sebagai mahar untuk pusat.
LEMBAGA: ASAL KESALAHAN
Perlu dicatat bahwa penggunaan institusi yang terdistorsi ini memiliki percepatan yang kuat, setelah Perang Dunia Kedua, dengan konstruksi juga di negara kita dari negara yg mengusahakan kesejahteraan bagi rakyatnya dan dengan pertumbuhan kekuatan dan kompetensi pemerintah lokal dan regional secara simultan. Yang terakhir menemukan diri mereka di Selatan mengelola peningkatan sumber daya yang didistribusikan kembali dari pusat untuk menjamin hak-hak kewarganegaraan seperti pendidikan, kesehatan dan bantuan. diakui oleh warga negara Italia terlepas dari tempat tinggal mereka. Tetapi hal ini telah menyebabkan penggunaan sumber daya yang tidak efisien dan tidak efektif, yang seringkali bergantung pada perlindungan dan kebutuhan kesejahteraan sirkuit intermediasi politik lokal. Singkatnya, redistribusi sumber daya yang sangat besar telah menghasilkan efek buruk, memicu klientelisme, kesejahteraan, kewirausahaan yang bergantung pada politik, korupsi, dan kejahatan.
Kita tahu bahwa dalam beberapa dekade terakhir ini telah terjadi meningkatnya kritik di wilayah utara, yang sebagian membiayai redistribusi. Menghadapi kritik semacam itu, seseorang tidak dapat membatasi diri untuk menegaskan kembali bahwa redistribusi adalah konsekuensi normal dari upaya mewujudkan hak-hak kewarganegaraan di seluruh negeri. Tentu saja, tetapi kita juga harus bertanya pada diri sendiri apakah sumber daya digunakan secara efisien dan apa konsekuensinya terhadap proses pembangunan, apakah mendorong atau menghambatnya. Ini pasti mengarah ke peran institusi lokal dan elit.
PERAN WARGA – PEMILIH
Namun rendahnya kualitas institusi yang menghambat pembangunan bukan hanya masalah 'supply' elit politik, tetapi juga masalah 'permintaan' warga-pemilih yang pada gilirannya memicu tawaran bantuan dan perlindungan. Faktanya, sebagai reaksi terhadap penggunaan institusi yang terdistorsi oleh para elit, dan terhadap kondisi kesulitan ekonomi dan pekerjaan, pemilih warga negara telah mengembangkan dan memperkuat pedoman yang ditujukan untuk mempromosikan perilaku adaptif (partikularisme, oportunisme, kurangnya kepercayaan, klientelisme, dan nikmat dari politik).
Perlu dicatat bahwa ini tentu saja bukan cacat antropologi - seperti yang kadang-kadang dibantah secara polemik oleh mereka yang melihat referensi tentang kurangnya budaya sipil dan nilai-nilai yang lebih universal sebagai tuduhan terhadap orang selatan - melainkan adaptasi yang memiliki miliknya sendiri. alasan yang dapat dijelaskan secara historis. Dan yang juga telah lama disertai dengan bentuk-bentuk mobilisasi dan ledakan-ledakan protes sementara yang, bagaimanapun, belum menetap, seperti di daerah-daerah lain di negeri ini, dalam bentuk-bentuk organisasi masyarakat sipil yang lebih kokoh dan pertumbuhan budaya sipil. mampu mendorong berfungsinya lembaga-lembaga yang lebih berorientasi pada pemecahan masalah kolektif.
“Lingkaran Setan” LEMBAGA
Jelas bahwa semua ini telah memicu 'lingkaran setan institusi' (jebakan yang disebutkan di atas) yang pada gilirannya mengkondisikan perilaku elit politik lokal dan dengan demikian semakin menghambat fungsi impersonal institusi, administrasi keputusan publik yang tidak sewenang-wenang, kemampuan untuk melawan kejahatan, korupsi dan pelanggaran dan untuk menghasilkan barang kolektif, justru karena tekanan kuat dari pertanyaan dan kepentingan partikularistik. Oleh karena itu spiral jahat yang menghabiskan potensi efektif dari institusi inklusif formal yang mendukung pertumbuhan ekonomi pasar yang solid dan kebijakan sosial yang efisien dan efektif (pendidikan, perawatan kesehatan, bantuan). Namun, kita tidak boleh lupa - seperti yang kami katakan - tanggung jawab pusat yang berat atas keadaan ini, sejauh ia telah mentolerir dan masih mentolerir berfungsinya lembaga-lembaga ini, dan penggunaan sumber daya publik yang berasal darinya, untuk mendapatkan keuntungan dari konsensus yang ditawarkan oleh elit lokal.
BACAAN UTARA DAN BACAAN SELATAN
Perlu juga dicatat bahwa kerangka analitis ini memungkinkan untuk mengatasi kontras yang mandul antara dua pembacaan masalah Selatan yang sering saling berhadapan dalam beberapa tahun terakhir. Yang 'utara' yang cenderung mengaitkan tanggung jawab utama kepada kelas penguasa di Selatan dan budaya orang selatan dan yang 'selatan' yang sebaliknya menugaskan mereka kepada ketidakmampuan pusat untuk menerapkan bantuan yang memadai dan kebijakan ekonomi yang efektif untuk mendukung pembangunan, ketika dia bahkan tidak menuduh kepentingan Utara dan pengaruhnya terhadap pemerintah nasional untuk eksploitasi sejarah Selatan yang nyata dan tepat, seperti dalam kecenderungan tertentu yang baru-baru ini muncul dalam kunci tuntutan atau 'neo- Southernisme Bourbonic.
Tentu saja, kerangka interpretatif yang kami buat adalah kerangka analitis. Tidak semua Selatan dipengaruhi dengan cara yang sama oleh kondisi pembangunan yang tidak menguntungkan ini, dan tidak semua elit bergerak dalam kunci ekstraktif dan predator. Diferensiasi internal Selatan saat ini bahkan lebih nyata daripada di masa lalu, meskipun referensi ke kategori Selatan yang lebih luas dan lebih banyak tidak kehilangan validitasnya. Namun, jelas sangat sulit mendorong pembangunan yang kokoh yang mampu berdiri sendiri tanpa mengintervensi kondisi kelembagaan hulu kebijakan ekonomi dan sosial untuk mendukung pembangunan; dan juga tanpa hati-hati mengevaluasi kebijakan pembangunan dalam kaitannya dengan konteks kelembagaan di mana mereka jatuh – yang dalam kasus Selatan belum mungkin dilakukan secara efektif.
SELATAN DAN POLITIK
Jelas bahwa dilihat dari perspektif ini, masalah pengembangan dan konsolidasi ekonomi pasar dalam kerangka kohesi sosial adalah masalah politik bahkan sebelum menjadi masalah politik (seperti yang diingat oleh tradisi selatan klasik terbaik), yang menyebut pertama pertama-tama, ini adalah tanggung jawab pusat untuk memfungsikan dengan baik lembaga-lembaga publik di tingkat lokal dan regional. Artinya, bawa ke yang pertama merencanakan kebutuhan untuk mematahkan pakta jahat yang mendorong pemerintah untuk mendistribusikan kembali sumber daya - biasa dan luar biasa - tanpa repot-repot mengawasi dan mengintervensi alokasi efektif mereka di tingkat lokal-regional dengan imbalan persetujuan yang ditawarkan oleh elit lokal yang bercirikan perilaku 'ekstraktif'. Di sisi lain, kebijakan yang lebih baik, dirancang dengan lebih baik, pada gilirannya dapat membantu politik. Tentu saja, merancang kebijakan yang baik tidaklah mudah. Namun perspektif institusionalis setidaknya mengajak kita untuk lebih menyadari tugas tersebut dan menawarkan beberapa saran ke arah tersebut.
Pertama-tama, kita tidak boleh membatasi diri - seperti yang sering terjadi - untuk menunjukkan tujuan yang akan dicapai dengan kebijakan ekonomi dan sosial, tetapi itu perlu mencoba memasuki 'kotak hitam' kebijakan dan fokus pada mekanisme kelembagaan yang mempengaruhi hasil yang tidak memuaskan dan yang harus diubah. Hal ini menurut saya merupakan tantangan nyata untuk menghadapi isu pembangunan saat ini. Dari sudut pandang ini, mari kita pertimbangkan kebijakan pembangunan utama (Dana Eropa dan Dana Pembangunan dan Kohesi), tetapi argumen serupa dapat dibuat untuk kebijakan sosial 'biasa' utama.
MENGURANGI DISEKONOMI
Saran pertama yang berasal dari pembacaan institusionalis dapat diringkas sebagai berikut: operator ekonomi hilir tidak boleh diberi kompensasi untuk disekonomi eksternal ditentukan oleh konteks kelembagaan, tetapi cobalah untuk mengurangi disekonomi itu sendiri ke hulu.
Menempatkan kendala ini penting karena intervensi yang ditujukan untuk mengkualifikasi konteks melalui pemberian barang kolektif umumnya memiliki waktu yang lama dan manfaat yang luas; dua karakteristik yang hampir tidak cocok dengan kendala politik lokal dan nasional (yang lebih memilih sebaliknya: waktu singkat dan keuntungan terkonsentrasi). Bukan suatu kebetulan bahwa perhatian kemudian pasti akan bergeser – bahkan lebih dalam situasi krisis – ke langkah-langkah yang 'mengkompensasi' operator ekonomi untuk disekonomi eksternal, untuk kerugian konteks, seperti insentif, pajak dan pajak, dll.
Langkah-langkah ini - seperti yang ditunjukkan oleh sejarah Selatan itu sendiri, di mana mereka telah diuji untuk waktu yang lama dengan sedikit keberhasilan - harus ditangani dengan hati-hati; mereka mungkin membantu dalam beberapa kasus, tetapi seringkali memiliki efek yang merugikan. Oleh karena itu mereka harus dipilih dengan hati-hati dan hati-hati, misalnya mendukung inovasi dan internasionalisasi daripada sekadar kompensasi biaya statis, yang setara dengan perlindungan tanpa prospek; dan harus secara efektif dikombinasikan dengan intervensi kontekstual.
Secara umum, seharusnya untuk mengistimewakan secara tepat kebijakan-kebijakan yang objeknya berupa barang-barang kolektif yang mampu mengurangi disekonomis eksternal menempatkan kendala hulu, dan karena itu mencoba untuk melawan orientasi lembaga lokal cenderung hak istimewa, untuk alasan konsensus langsung, kebijakan distributif yang lebih mudah dibagi tetapi kurang efisien, jika tidak menggembar-gemborkan efek buruk.
Kebijakan pasokan 'barang kolektif untuk daya saing' berwujud dan tidak berwujud mereka menyangkut intervensi yang bahkan lebih penting saat ini untuk meningkatkan sumber daya yang tersedia di wilayah Selatan, dan proses globalisasi menciptakan peluang baru. Pikirkan, misalnya, warisan lingkungan dan sejarah-artistik, pertanian dan agroindustri, dan sekali lagi keuntungan potensial dari posisi geografis untuk logistik.
DANA DAN DAERAH
Pembacaan institusionalis juga menunjukkan bahwa untuk meningkatkan efisiensi dan efektivitas dana Eropa dan dana nasional terkait seperti Dana Pembangunan dan Kohesi (FSC) – berpotensi sejumlah besar sumber daya – akan diperlukan desain ulang keseluruhan mekanisme tata kelola kebijakan untuk mengurangi penyebaran dan fragmentasi dan meningkatkan dampaknya pada beberapa tujuan strategis dengan efek daya ungkit yang tinggi. Hal ini, pada gilirannya, akan membutuhkan tanggung jawab yang lebih besar dari pusat baik dalam fase penentuan tujuan strategis maupun dalam alokasi sumber daya melalui mekanisme evaluasi dan kontrol yang efektif dari intervensi implementasi yang dilakukan oleh pemerintah daerah dan lokal.
Di Italia kami telah memilih untuk sangat bergantung pada daerah sebagai lawan bicara yang memiliki hak istimewa (serta pada kementerian) tanpa membayangkan peran koordinasi yang lebih besar di hulu pilihan, dan kendali di hilir pelaksanaannya, yang akan dikaitkan dengan menteri teritorial. kohesi (atau dalam hal apa pun ke struktur yang berdedikasi dan berwibawa di tingkat pusat: pembentukan Badan Kohesi Wilayah berjalan ke arah ini, tetapi belum memberikan hasil yang diinginkan).
Menteri Kohesi Teritorial, saat ini, memiliki peran terutama berdasarkan suasi moral dalam hubungan dengan lawan bicara lain - daerah dan kementerian - serta dalam hubungan dengan 'kemitraan ekonomi-sosial' yang ditegaskan oleh peraturan masyarakat (tetapi dalam pemerintahan terakhir bahkan menteri dengan kekuatan relatif tidak diangkat untuk waktu yang lama).
Bertaruh pada lawan bicara kelembagaan yang terdesentralisasi (khususnya daerah) tidak berhasil – terlepas dari perbedaan-perbedaan yang telah muncul dan tentunya harus diakui – karena, mengingat karakteristik sistem politik, ia akhirnya mendukung fragmentasi sumber daya, serta kesulitan dalam pembelanjaan, yang sebagian besar disebabkan oleh intermediasi politik-birokrasi dan keterampilan desain yang buruk. Ini tidak berarti – harus ditekankan – bahwa semua intervensi tidak efektif atau memiliki efek yang merugikan dan bahwa semua pemerintah daerah berperilaku dengan cara yang sama. Namun, tentu saja, telah terjadi penyebaran sumber daya dan dampak keseluruhannya tidak memuaskan.
Dengan kata lain, sistem politik regional dan lokal yang sangat sensitif untuk memperoleh konsensus melalui mekanisme distributif, sering kali patronase, dan intervensi kesejahteraan, digabungkan dengan kelemahan dan otonomi birokrasi yang langka, telah sangat mengkondisikan penggunaan dana Eropa dan FSC. Dalam konteks regional, kepentingan lokal telah berhasil 'menangkap' pembuat keputusan dengan lebih mudah, mendorong mereka ke arah penyebaran sumber daya dan logika distributif, sementara sumber daya yang tidak mudah dibagi, seperti infrastruktur, tidak dibangun atau sangat tertunda. Di sisi lain, pemerintah, karena alasan konsensus politik jangka pendek, yang saya sebutkan sebelumnya, mengalami kesulitan untuk terlibat secara memadai dalam melawan tekanan lokal.
Ini lebih menentukan semacam pembagian intervensi antara kementerian dan daerah dengan kesulitan nyata dalam perencanaan sumber daya secara terpadu baik yang berasal dari dana Eropa maupun nasional (yang, bahkan berdasarkan undang-undang pendirian FSC, harus direncanakan sebagai satu unit, menyediakan FSC tujuan yang dicadangkan untuk intervensi infrastruktur besar yang berwujud dan tidak berwujud).
PENGGUNAAN DANA EROPA DAN KEBIJAKAN PEMBANGUNAN
Pada akhirnya, faktor-faktor yang saya rujuk secara skematis memberikan gambaran yang jelas risiko bahwa siklus baru dana Eropa 2014-20 tidak akan mampu menangkal cacat secara efektif sudah muncul dalam pengalaman sebelumnya: fragmentasi, dispersi, penundaan terutama pada intervensi yang tidak dapat dibagi dengan manfaat luas (barang kolektif dan perlindungan dan peningkatan barang bersama).
Data pertama yang tersedia dalam hal pengeluaran dan kemajuan proyek untuk siklus saat ini, juga dibandingkan dengan negara lain, menegaskan kekhawatiran ini. Oleh karena itu akan diperlukan reformasi yang mendalam dari pemerintahan dari kebijakan pembangunan yang mempertimbangkan kekhususan konteks kelembagaan. Tapi ini mahal secara politis, butuh waktu dan komitmen politik yang memadai, mampu melibatkan pemerintah daerah dan lokal sekaligus mengarahkan dan mengontrol pekerjaannya; dari sisi kebijakan, diperlukan pilihan strategi selektif yang jelas dan pusat tanggung jawab yang berwibawa dan mumpuni di tingkat pemerintah untuk mendukungnya.
Semua ini belum tercapai dalam beberapa tahun terakhir, meskipun ditekankan pada hasil yang dicapai, justru agar tidak mengkompromikan keseimbangan konsensus dengan kekuatan lokal.itu. Krisis yang melanda Selatan lebih dalam akan membutuhkan perubahan, dengan penggunaan sumber daya yang lebih selektif dan cepat tidak dapat diabaikan yang berpotensi tersedia. Dan itu akan membutuhkan kesadaran yang jelas bahwa pembangunan negara itu terkait erat dengan pembangunan di Selatan. Itu tidak terjadi. Oleh karena itu, kesulitan ekonomi dan sosial serta ketidakpuasan terhadap institusi publik telah meningkat, yang memengaruhi pemungutan suara. Namun, masih harus dilihat apakah ketidakpuasan ini akan menemukan jawaban dalam perubahan yang menempatkan persoalan institusi sebagai pusat masalah pembangunan di Selatan.
* Penulis, profesor sosiologi ekonomi di Universitas Florence, adalah menteri kohesi teritorial di Pemerintahan Letta dan teks yang diterbitkan di sini adalah laporannya pada seminar Kelompok 20 yang diselenggarakan oleh Profesor Paganetto di Florence
