Dalam konferensi yang dipromosikan hari ini oleh Badan Pendapatan tentang «legalitas fiskal Italia – Asimetri dan konvergensi dengan Eropa», program penelitian internasional dari «Fondazione Bruno Visentini – Ceradi-Luiss» dipresentasikan di Roma yang akan membandingkan berbagai sistem pengumpulan pajak di Eropa (“Pemungutan Pajak di Uni Eropa”).
Perbandingan dengan sistem hukum Eropa lainnya tampaknya sangat tepat, untuk memberikan kompas pada debat Italia tentang legalitas pajak dan perjuangan melawan penghindaran pajak dan jaminan sosial, yang penuh dengan kontradiksi. Dikabarkan bahwa mereka ingin menyerang penghindaran pajak tetapi pada saat yang sama beratnya pemungutan paksa, yang diwujudkan oleh Equitalia, ditentang. Intervensi yang lebih tegas diharapkan untuk membendung fenomena tersebut, tetapi sementara itu alat yang telah diberikan Negara kepada dirinya sendiri, melalui Equitalia sendiri, untuk mencegahnya dikucilkan. Kata-kata filsuf kembali dengan baik: «Ketidaktahuan tentang sebab-sebab yang jauh membuat manusia mengaitkan semua peristiwa dengan sebab-sebab langsung dan instrumental. Karena ini adalah satu-satunya penyebab yang mereka rasakan. Inilah sebabnya mengapa terjadi di mana-mana orang yang dibebani dengan membayar pajak kepada publik melampiaskan kemarahan mereka pada pemungut pajak, yaitu pada kontraktor, pemungut pajak, dan pejabat pendapatan publik lainnya…» (Hobbes, Leviathan, 1651).
Sejak tahun 2006, dengan membawa pengumpulan pendapatan pajak di bawah kendali negara, Italia telah menyesuaikan diri dengan sistem utama Eropa. Namun, aksi agen penagihan, Equitalia, kerap ditentang. Ini memanfaatkan intoleransi terhadap tindakan yang lebih keras, hari ini lebih sulit untuk diterima karena kesulitan ekonomi obyektif yang dihadapi oleh banyak pembayar pajak dan keberadaan undang-undang yang seringkali rumit dan berat dalam sanksi. Tetapi Badan Pendapatan dan Kesetaraan, yang merupakan ekspresi langsungnya, bertindak atas dasar sistem peraturan yang diberikan oleh pembuat undang-undang. Struktur ini mengalami kontradiksi karena stratifikasi aturan dari waktu ke waktu, seringkali merupakan akibat dari kejadian yang tidak disengaja. Oleh karena itu, berguna untuk memulai penyelidikan komparatif dan beralasan, yang dapat membantu seorang legislator yang penuh perhatian yang ingin campur tangan dalam masalah tersebut menurut rancangan umum, dan bukan atas dasar kontingen, di bawah rangsangan protes. Saya akan mencoba memberikan beberapa bahan pemikiran di bawah ini.
* * *
Pada tahun 2006, negara menasionalisasi sistem pengumpulan pendapatan publik. Reformasi, yang disusun selama pelayanan Visco dan dilaksanakan oleh pelayanan Tremonti, menghilangkan tugas individu untuk mengumpulkan pajak secara paksa, kontribusi jaminan sosial, denda, yang belum dibayarkan. Equitalia Spa lahir, dengan modal publik, di bawah kendali Badan Pendapatan. Tujuannya adalah untuk membuat alat pengumpulan lebih murah dan untuk mengumpulkan lebih banyak daripada yang dapat dilakukan oleh individu swasta, kebanyakan bank. Yang terakhir juga menderita rasa malu yang obyektif: jika debitur besar Negara juga debitur besar bank, kredit mana yang harus dikumpulkan dengan dorongan yang lebih besar, atau lebih kecil?
Equitalia secara hukum mewarisi agen penagihan swasta, dengan staf mereka dan semua stok kredit yang belum dibayar. Hanya dalam waktu satu tahun, sebanyak 37 perusahaan yang tersebar di seluruh wilayah nasional jatuh ke tangan publik, dengan mas kawin direktur, auditor, manajer, karyawan, sistem informasi (tidak merata). Wilayah Sisilia mengadopsi model serupa. Hanya dalam waktu tiga tahun, Equitalia mereorganisasi grup dan aktivitas pengumpulan. Jumlah perusahaan yang beroperasi berkurang drastis; kami beralih dari 37 menjadi 17 perusahaan dan kemudian menjadi hanya 3 (Utara, Tengah dan Selatan); contoh yang tidak biasa dari pengurangan spontan dalam jumlah anak perusahaan publik dan jumlah kantor terkait di badan hukum terkait.
Sebelum sistem pengumpulan dinasionalisasi, Negara mengalokasikan sejumlah besar uang untuk menanggung biayanya. Pada tahun-tahun terakhir kehidupan sistem swasta (2005-2006), total pembayaran yang menguntungkan para pemungut pajak, sebagai kompensasi, berjumlah 470 juta euro, untuk setiap tahun, hanya untuk pengumpulan pajak. Jumlah ini, yang ditunjukkan oleh undang-undang dengan nama "tunjangan pengawasan", sepenuhnya termasuk dalam perpajakan umum, yaitu dibebankan kepada semua pembayar pajak, baik mereka penerima pungutan wajib maupun bukan. Reformasi tahun 2006 menempatkan biaya layanan di atas semua beban orang yang mangkir, bukan pajak umum. Tunjangan pengawasan pertama dikurangi dan kemudian, sejak 2009, dihapuskan sama sekali. Yang hari ini membantah apa yang disebut. biaya penagihan yang dikumpulkan Equitalia dari pihak-pihak yang lalai harus dibandingkan dengan biaya sistem ketika beban sepenuhnya ditanggung oleh Negara, sekitar setengah miliar euro per tahun. Ini pada akhirnya adalah pilihan politik: siapa yang harus menanggung biaya pengumpulan?
Dengan nasionalisasi, legislator memberi Equitalia beberapa kekuatan tajam, seperti komunikasi langsung untuk merebut kredit dari pihak ketiga. Aturan diperkenalkan dimana jika kreditur administrasi publik juga debitur Equitalia, ia tidak dapat dibayar oleh Negara sampai ia melunasi utangnya kepada kolektor publik (yaitu apa yang disebut kredit "terdaftar"). Penahanan administratif mobil dijadikan alat yang efektif untuk menjamin kredit yang belum dibayar. Equitalia memanfaatkannya secara ekstensif, seperti pendaftaran hipotek atas properti debitur.
Jumlah yang dikumpulkan meroket. Dari tahun 2006 hingga 2010, volume koleksi setengah terdaftar tumbuh sebesar 77%. Koleksi spontan juga berkembang; persepsi bahwa Equitalia serius sebenarnya mendorong kepatuhan sukarela. Pengumpulan kredit yang terdaftar dalam register, yang pada tahun 2005 berjumlah sekitar 5.1 miliar, naik menjadi 2010 miliar pada tahun 8.8 (sumber: Pengadilan Auditor, «Laporan 2013 tentang koordinasi keuangan publik»).
Equitalia juga diminta untuk mengelola program pembayaran tangguhan yang mengesankan (disebut angsuran tagihan), sejauh mana masyarakat umum hanya memiliki sedikit pengetahuan. Per 31 Desember 2012, Equitalia menjamin sekitar satu juta delapan ratus ribu pembayaran yang ditangguhkan dengan total kredit sebesar 21.8 miliar (sumber: Court of Auditors, berdasarkan data Badan Pendapatan). Pengelolaan proses serupa, yang antara lain menyangkut berjuta saham kecil yang dibagi-bagikan, menghadirkan kesulitan yang dapat dimengerti, sepenuhnya dibebankan kepada perusahaan publik yang bertanggung jawab atas penagihan.
Vitalitas baru dari sistem pengumpulan yang tidak aktif memenuhi resistensi yang dapat diprediksi. Prosedur masif yang diberlakukan oleh entitas publik baru secara alami mengarah pada persentase kesalahan yang lebih tinggi. Beberapa di antaranya (seperti yang disebut folder gila) sama sekali tidak disebabkan oleh Equitalia tetapi karena indikasi yang salah yang diberikan oleh kreditur; atau ketidakpastian obyektif dalam undang-undang, yang diserahkan kepada yurisprudensi untuk diselesaikan dalam litigasi dan dalam perwakilan pembuat undang-undang. Namun, setiap folder pembayaran memiliki cap Equitalia dan kesalahan pasti dikaitkan dengan yang terakhir.
Gigitan krisis, dan debat politik menjadi agenda, daripada reorganisasi disiplin fiskal dan penguatan perang melawan penggelapan pajak, perampingan Equitalia. Setiap partai politik, tanpa kecuali dan meskipun dengan nada yang berbeda, memiliki poin ini dalam agendanya. Ini adalah program yang mendapat dukungan populer dan karenanya diimplementasikan.
Sejak 2010 berbagai undang-undang memengaruhi kekuatan Equitalia, semuanya mengarah pada perampingan yang menentukan. Dengan demikian Negara, yaitu Equitalia, tidak seperti kreditur lainnya, kehilangan kemungkinan mendaftarkan hipotek untuk kredit kurang dari 20 ribu euro dan dalam hal apa pun harus memberi tahu pembayar pajak sebelum pendaftaran. Ia tidak dapat lagi menyita, lebih dari seperlima nilainya, barang modal para pengusaha, tetapi tidak hanya ketika ini adalah kepemilikan perseorangan, sebagaimana ditetapkan untuk semua dalam kode prosedur, tetapi juga ketika menyangkut perusahaan saham gabungan. Equitalia tidak dapat lagi mengambil alih, tidak seperti kreditor swasta, tidak hanya rumah tinggal tetapi juga properti dengan nilai kurang dari 120 ribu euro (dengan penilaian bersih dari sitaan pada properti yang telah didaftarkan oleh kreditur lain, tidak tunduk pada batasan dari jenis ini): pengurangan yang sangat besar, yang melindungi pemilik bahkan lusinan properti dari pengambilalihan, asalkan semuanya memiliki nilai unit di bawah ambang batas. Pengambilalihan dalam hal apa pun harus didahului dengan pendaftaran hipotek dan dengan berakhirnya enam bulan. Sebelum melanjutkan pendaftaran penahanan administratif kendaraan, ia wajib mengirimkan komunikasi kepada debitur, meskipun ia telah menerima folder pembayaran yang belum dibayar. Dengan adanya tunggakan utang hingga seribu euro, setiap tindakan pencegahan dan eksekutif harus diantisipasi dengan mengirimkan pengingat pembayaran lebih lanjut (selain folder yang sudah dikirim), dengan perlu menunggu 120 hari sejak pengiriman ini sebelum dapat untuk melanjutkan. Angsuran hutang diperpanjang hingga jangka waktu 10 tahun, dan kegagalan untuk membayar hingga tujuh angsuran bulanan tidak menyebabkan hilangnya manfaat; undang-undang juga meminta Equitalia untuk menilai, untuk memberikan bantuan, apakah ada "situasi sulit yang terbukti dan serius terkait dengan situasi ekonomi" berdasarkan kasus per kasus. Mudah untuk membayangkan kerumitan penilaian semacam itu, jika diperluas hingga jutaan permintaan perpanjangan. Akhirnya, sejak 2012, debitur yang menerima pemberitahuan pembayaran tetapi menganggap ada penyebab "kredit yang tidak dapat ditagih" dapat mengajukan penangguhan ke Equitalia, yang diharuskan untuk menangguhkan setiap inisiatif penagihan sampai permintaan tersebut belum dikirim ke kreditur, telah diperiksa dan akhirnya mendapat tanggapan, untuk disampaikan kepada debitur. Peningkatan yang cukup besar dalam prosedur dan waktu untuk beralih ke pengumpulan wajib.
Bahkan Pengadilan Auditor telah mengakui bahwa inovasi legislatif ini telah "berakhir dengan secara objektif melemahkan pemungutan pajak wajib". Padahal, sejak 2010 dan seterusnya, MK mencatat penurunan pungutan. Kecenderungan negatif diperkirakan akan meningkat, sebagai konsekuensi yang tak terhindarkan dari krisis dan pilihan legislatif yang dibuat dalam tiga tahun terakhir. Semua ini, sementara di banyak tempat diberitakan eksaserbasi perang melawan penggelapan pajak.
Oleh karena itu, perbedaan disiplin yang akan diungkapkan oleh penelitian komparatif juga akan berfungsi untuk mengajukan pertanyaan tentang alasan, penyebab perbedaan. Apakah ini masalah fungsi lembaga yang berbeda, penggunaan teknik yuridis yang berbeda, atau lebih tepatnya perbedaan budaya, hubungan yang berbeda antara pembayar pajak dan otoritas pajak, dan lebih umum antara warga negara dan Negara?
Lampiran: Befera: "Tingkat penghindaran pajak yang tak tertahankan di Italia"
