Industriepolitik und Wettbewerb galten lange als unvereinbar, doch das stimmt so nicht ganz, und eine Synthese ist möglich. Hier erfahren Sie warum.
Es gab eine Zeit, da betrachtete die EU Wettbewerb als Industriepolitik.
Die Verfolgung strategischer Ziele durch eine gemeinsame Industriepolitik ist für Europa nichts Neues. Die Mitteilungen der Kommission zur Industriepolitik aus den 1990er Jahren – mit dem Ziel, die Wettbewerbsfähigkeit europäischer Unternehmen zu stärken – basierten jedoch überwiegend auf einem horizontalen Ansatz. Dieser umfasste eine Reihe branchenneutraler Maßnahmen zur Verbesserung des allgemeinen Geschäftsumfelds. Dieser Ansatz entsprach dem traditionellen Verständnis der Rolle staatlicher Eingriffe in die europäische Wirtschaft, das sich historisch auf die Begrenzung selektiver staatlicher Eingriffe zum Schutz des Wettbewerbs konzentrierte. Mit Ausnahme einiger branchenspezifischer Initiativen, die oft auf die Rationalisierung angeschlagener Industriezweige abzielten, wie beispielsweise der Davignon-Plan für die Stahlindustrie, oder weitreichenderer Initiativen wie Esprit, basierte die europäische Politik der letzten Jahrzehnte auf den Bemühungen um die Umsetzung und Vollendung des Binnenmarktes. Diese Bemühungen umfassen die Liberalisierungen der 1990er Jahre, den Verzicht auf direkte staatliche Eingriffe in die Märkte und Privatisierungen. Wie Wettbewerbskommissar Van Miert Anfang der 1990er Jahre sagte: Europas Industriepolitik war Wettbewerb.
Die Zeit der europäischen Industriepolitik und der Wendepunkt der EU
Seit 2010 hat die Kommission angesichts der Krisen in den europäischen Volkswirtschaften schrittweise einen vertikalen Ansatz verfolgt, der darauf abzielt, bestimmte Sektoren oder Technologien zu fördern, die für die Wettbewerbsfähigkeit und den Wandel der europäischen Wirtschaft von strategischer Bedeutung sind. Ein entscheidender Wendepunkt war die Reaktion auf die COVID-19-Pandemie: Der Bedarf an massiven staatlichen Eingriffen zur Unterstützung der Erholung bot die Chance, das europäische Wirtschaftssystem für den dualen Wandel – ökologisch und digital – neu zu gestalten. Der Ausbruch des Krieges in der Ukraine festigte das industriepolitische Konzept, demzufolge staatliche Eingriffe in die Wirtschaft – auch auf europäischer Ebene – ein wichtiges Instrument zur strategischen Ausrichtung der EU darstellen.
Zunächst übernahm die Union erstmals eine zentrale Rolle bei der Gestaltung umfassender Industriepolitiken: zunächst mit Next Generation EU (das bereits im New Green Deal vorweggenommen wurde) und anschließend mit der Aufbau- und Resilienzfazilität (NRRP). Hierbei wurden erstmals zentralisierte europäische Ressourcen mobilisiert, allerdings zur Unterstützung von Projekten, die – wenn auch nach gemeinsamen Leitlinien – auf nationaler Ebene entwickelt wurden. Auf Grundlage der Analysen des Draghi-Berichts entwickelte die Kommission anschließend den Wettbewerbsfähigkeitskompass. Dieser stellt das politische Ergebnis der Letta- und Draghi-Berichte dar und zielt darauf ab, eine Vision und Strategien zur Stärkung der EU durch eine Erneuerung des Binnenmarktes zu skizzieren. Dies markiert einen neuen grundlegenden Schritt. Er legt die drei Säulen – Innovation, Resilienz und Sicherheit – fest, auf denen die Prioritäten der Kommission für den Zeitraum 2024–2029 beruhen, und unterstreicht den Wunsch, den proaktiven Industrieansatz der EU zu strukturieren.
In diesem Kontext hat sich auch der Ansatz der Beihilfepolitik gewandelt: von einer wettbewerbsorientierten Ausrichtung hin zu einer flexibleren, die die Entwicklung wichtiger Lieferketten (Batterien, Wasserstoff, Halbleiter) fördert. Dies birgt jedoch in Ermangelung gemeinsamer Ressourcen das Risiko von Ungleichheiten zwischen den Ländern hinsichtlich ihrer finanziellen Unterstützungsmöglichkeiten. Die Gründe für diesen Kurswechsel sind bekanntlich vielfältig: die Aufnahme von ökologischer und sozialer Nachhaltigkeit in die Ziele der Union und der damit verbundene Drang zur Dekarbonisierung, der auch mit Energieautonomie verknüpft ist; die Frage der Resilienz, um der Bedrohung der Versorgungssicherheit durch Covid-19 und die anschließenden Entwicklungen im geoökonomischen Gleichgewicht zu begegnen. Vor allem aber wurzelt dieser Wandel in der wahrgenommenen Wettbewerbsschwäche der europäischen Wirtschaft gegenüber den USA und China, die auf die verzögerte Anpassung der europäischen Industrie an die digitale und KI-Revolution, die Energiewende und die Elektromobilität zurückzuführen ist. Es ist kein Zufall, dass diese Bereiche am stärksten von den Interventionen betroffen waren, die Next Generation EU vorsah, um das europäische industrielle Wirtschaftssystem wieder auf den Weg der Innovation zu bringen.
Industriepolitik und Wettbewerb
Industriepolitik umfasst alle staatlichen Eingriffe zur Steigerung der Effizienz der Wirtschaftsstruktur. Diese Eingriffe können jedoch unterschiedliche Merkmale aufweisen: Sie können horizontal sein und für alle Unternehmen unabhängig von der Branche gelten (z. B. Steuervergünstigungen für Forschung und Entwicklung); sie können sich aber auch nur auf bestimmte Branchen oder Standorte beziehen; sie können auch die spezifische Struktur eines Unternehmens beeinflussen und Fusionen fördern, um die notwendige Größe für den Wettbewerb auf Märkten zu erreichen oder die erforderlichen Großinvestitionen zu tätigen.
Industriepolitische Eingriffe müssen nicht zwangsläufig zu Wettbewerbsbeschränkungen führen. Im Gegenteil, wie wir sehen werden, können Industriepolitik und ein lebendiger Wettbewerb durchaus komplementär sein. Die nationalen Erfahrungen der 60er und 70er Jahre basierten jedoch häufig auf der Schaffung von „nationalen Champions“ mit großer Marktmacht, in der Annahme, dies würde positive Auswirkungen auf vorgelagerte und nachgelagerte Märkte haben und den Wettbewerb zwangsläufig eindämmen. Diese Maßnahmen hatten jedoch selten positive Folgen.
Tatsächlich belegen zahlreiche Analysen, dass staatliche Intervention und Wettbewerb einander ergänzen. Bereits in den 90er-Jahren zeigte die Analyse von Michael Porter, einem führenden Strategen der Harvard-Universität, dass neben der Bereitstellung von Ressourcen und Humankapital auch staatliche Interventionen, die materielle und immaterielle Infrastruktur, öffentliche Nachfrage und Zugang zu Finanzierungen in innovativen Sektoren schaffen, sowie ein dynamisches Wettbewerbsumfeld, das Effizienz und Innovation fördert, wesentliche Elemente für die Wettbewerbsvorteile von Wirtschaftssystemen darstellen.
Beispielsweise war es im japanischen Automobilsektor, der durch protektionistische Maßnahmen geprägt war, der intensive interne Wettbewerb zwischen den Herstellern, der Innovationen vorantrieb. Laut Porter diente staatliche Intervention daher auch dazu, durch die Durchsetzung wettbewerbsschützender Gesetze ein wettbewerbsfähiges Umfeld zu gewährleisten. Neuere Analysen, die die Rolle von Innovationen für das Wirtschaftswachstum untersuchen, kommen ebenfalls zu dem Schluss, dass Wettbewerb und staatliche Eingriffe in den Markt komplementär sind: Sie betonen die Bedeutung des Wettbewerbs, aber auch die Rolle staatlicher Interventionen bei dessen Förderung und Aufrechterhaltung.
Ökonomen wie Aghion und Tirole, die auf dem Schumpeterschen Paradigma aufbauen – demzufolge Innovation durch das Ziel angetrieben wird, die zusätzlichen Gewinne aus der Erlangung einer Marktdominanz (ob vorübergehend oder dauerhaft) zu erzielen –, überwinden Schumpeters Pessimismus. Dieser hatte vorausgesagt, dass dieser Wettlauf zu Monopolisierung und damit zu Bürokratisierung und Stagnation führen würde. Sie betonen stattdessen, dass ein Umfeld, in dem Wettbewerber sowohl untereinander als auch mit dem Marktführer konkurrieren, einen kontinuierlichen Innovationsdruck erzeugt und sowohl Produkt- als auch Technologieinnovationen fördert. Dies ermöglicht die technologischen Sprünge, die Widerstände gegen Veränderungen überwinden.
Die Neuheit dieser Beiträge liegt nicht nur darin, dass sie – anders als Schumpeter – den Wettbewerbsprozess nicht mit der Dominanz des Monopolisten abschließend betrachten. Vielmehr sehen sie das Monopol durch Innovationen, die aus dem Wettbewerb hervorgehen, fortwährend herausgefordert – durch die Anwendung neuer Technologien und die Entwicklung alternativer Produkte. Dadurch wird die Pfadabhängigkeit vermieden, die die weniger disruptive Innovationstätigkeit etablierter Unternehmen am Markt kennzeichnet.
Daraus ergeben sich zwei Empfehlungen: Staatliche Interventionen müssen auf Innovation und die Förderung zukunftsweisender Branchen ausgerichtet sein und den Wettbewerb stärken. Insbesondere die Verfügbarkeit finanzieller Hilfen für innovative und damit risikoreiche Branchen sowie für kleine und junge Unternehmen ist wichtig. Auch die Förderung von Forschung, Entwicklung und Weiterbildung ist von Bedeutung. Ein Schlüsselaspekt des Wettbewerbsdrucks ist der Beitrag neuer Unternehmen. Aghion zeigt anhand des Unternehmensumsatzes in den USA und Frankreich, dass in innovationsstärkeren Volkswirtschaften die Gründungs- und Schließungsraten von Unternehmen höher sind als in weniger innovativen, wodurch die durchschnittliche Lebensdauer von Unternehmen kürzer ist. Diese Dynamik zwischen Unternehmen spiegelt sich zudem in ihrer relativen Position in der Wertschöpfung und ihren Innovationsaktivitäten sowie in der Bedeutung der Branchen wider, in denen sie tätig sind.
Diese Dynamik im Sektor stellt einen wesentlichen Unterschied zwischen den USA und Europa dar. Wie Draghi ebenfalls hervorhebt, gilt dies insbesondere für die forschungs- und entwicklungsstärksten Unternehmen. Während sich die Unternehmen und Branchen, in denen sie in den USA tätig sind, im Laufe der Jahre verändert haben, bleiben in Europa der Automobilsektor und die darin tätigen Unternehmen die Maßstäbe.
Wettbewerb und Kartellrecht
In diesem Zusammenhang ist klar, dass auch die Behörden die Aufgabe haben, das Wettbewerbsumfeld zu schützen und daher Kartellrecht durchzusetzen, um den Wettbewerbsdruck auf dem Markt aufrechtzuerhalten. Ausgehend von den Ausführungen sollte jedoch betont werden, dass das Wettbewerbsparadigma, das die Anwendung der Regeln leiten sollte, einen spezifischen Charakter hat, der sich deutlich vom Verbraucherwohlfahrtsparadigma unterscheidet. Es zielt darauf ab, zu beurteilen, ob ein Verhalten effizient ist und zu einem Verbrauchervorteil führt.
Die Analyse sollte sich vielmehr auf den dynamischen Wettbewerb konzentrieren, auf die Aufrechterhaltung wettbewerbsfähiger Strukturen, in denen führende Unternehmen ständig von Konkurrenten herausgefordert werden und so eine hohe Marktdynamik entsteht. Diese Sichtweise des Wettbewerbs hat Auswirkungen darauf, wie wir die Anwendung des Wettbewerbsrechts, insbesondere des europäischen Rechts, verstehen: von statischer Effizienz und Verbraucherwohlfahrt hin zum Wettbewerbsprozess und den Hindernissen für Unternehmenswachstum.
Ein Beispiel hierfür sind die jüngsten Leitlinien zur Anwendung der Gesetzgebung, sowohl im Hinblick auf die Plattformgesetzgebung (DMA), die Wettbewerber zum Zugang zu Plattformen und zur Gewährleistung der Interoperabilität bei der Erbringung von Dienstleistungen verpflichtet, als auch im Hinblick auf die Gesetzgebung zum Missbrauch marktbeherrschender Stellungen, deren Durchsetzung offenbar in Richtung einer strengeren Durchsetzung geht. Dies zeigen die vorgeschlagenen Leitlinien zur Anwendung von Artikel 102, die den Bezug auf den AEC-Test reduzieren, sich explizit am Effizienzkriterium orientieren und eine Verlagerung hin zu einem strengeren Schutz einer wettbewerbsorientierten Marktstruktur signalisieren, unter anderem durch eine breitere Anwendung des leistungsorientierten Wettbewerbskriteriums und durch eine Verhaltensklassifizierung.
Wettbewerb im Draghi-Bericht
Die jüngsten industriepolitischen Initiativen der Kommission, auf die wir Bezug genommen haben, basieren auf dem Plan zur Wiederherstellung der europäischen Wettbewerbsfähigkeit im Draghi-Bericht. Dieser analysiert die Ursachen für den Verlust der Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Wirtschaft, der Anfang der 2000er Jahre eintrat, und schlägt Strategien zur Förderung von Innovationen sowie horizontalen und sektoralen Investitionen vor.
Der Bericht unterstreicht zudem die Auffassung, dass Wettbewerb ein wesentliches Element für die Wiederherstellung der europäischen Wettbewerbsfähigkeit darstellt: „Eine Überprüfung der verfügbaren empirischen Belege zeigt deutlich, dass starker Wettbewerb nicht nur zu niedrigeren Preisen führt, sondern tendenziell auch höhere Produktivität, Investitionen und Innovationen fördert.“ Der Bericht stellt jedoch auch klar, dass technologisch innovative Sektoren, die eine größere Rolle in der europäischen Wirtschaft spielen müssen, sich auch durch die für Innovationen notwendige Größe auszeichnen. Hier hängt der Erfolg des Wettbewerbs weit mehr ab als von der Preispolitik.
Der Draghi-Bericht scheint daher explizit eine Vision des Wettbewerbsschutzes zu vertreten, die sowohl die Anreize für Innovationen als auch die Voraussetzungen für eine ausreichende Unternehmensgröße zur effektiven Innovation und Wettbewerbsfähigkeit berücksichtigt. Aus dieser Perspektive betont der Draghi-Bericht die Bedeutung der Vollendung des Binnenmarktes, insbesondere im Dienstleistungssektor, wo Innovationen am stärksten und nationale Marktzugangsbarrieren am größten sind. Im Wesentlichen scheint er jedoch den neuen Ansatz der europäischen Kartellpolitik, wie er im DMA und den vorgeschlagenen Leitlinien zu Artikel 102 skizziert ist, zu unterstützen: Er schlägt vor, den DMA von Plattformen auf marktbeherrschende Unternehmen im digitalen Sektor auszuweiten, betont die Bedeutung der Interoperabilität und führt Bedingungen für die Gewährung von Beihilfen und finanziellen Vorteilen für einen offenen Zugang ein.
Der Bericht betont zwar die Bedeutung der „Koopetition“, also der Zusammenarbeit zwischen Wettbewerbern bei der Entwicklung vorwettbewerblicher Phasen wie großer Infrastrukturprojekte sowie Forschung und Entwicklung, und damit die Notwendigkeit einer zeitnahen Beratung durch die Generaldirektion Wettbewerb, ist aber dennoch der Ansicht, dass die Kommission neue Befugnisse erhalten sollte, um sich für Wettbewerbssektoren zu öffnen, die durch kollusives Verhalten gekennzeichnet sind, unter anderem durch die Gewährung neuer Befugnisse mittels eines „Neuen Wettbewerbsinstruments“.
Der Bericht äußert jedoch Bedenken hinsichtlich der ineffizienten Nutzung von Entwicklungshilfe und merkt an, dass die Ausweitung des Instruments während der COVID-19-Pandemie und der durch den Krieg in der Ukraine ausgelösten Energiekrise „den Binnenmarkt fragmentiert, den Wettbewerb verzerrt, die öffentlichen Finanzen verschlechtert und einen ineffizienten Subventionswettlauf geschaffen hat“. Er fordert eine Rückkehr zu einer Kontrolle staatlicher Beihilfen, die auf koordinierte strategische Maßnahmen ausgerichtet ist. Vor diesem Hintergrund und angesichts der derzeitigen nationalen Hilfsquellen empfiehlt der Bericht deren Einsatz im Rahmen wichtiger Projekte von gemeinsamem europäischem Interesse, die darauf abzielen, Spitzeninnovationen durch länderübergreifende Initiativen zu finanzieren.
Angesichts der Bedeutung von Skaleneffekten in innovativen Sektoren legt der Draghi-Bericht naturgemäß besonderen Wert auf die Fusionskontrolle und fordert eine eingehende Prüfung der Auswirkungen von Fusionen auf Effizienz und Innovation. Obwohl der Bericht argumentiert, dass diese Auswirkungen die Analyse von Unternehmen in marktbeherrschender Stellung nicht beeinflussen sollten, empfiehlt die Kommission die Einführung eines „Innovationsschutzes“. Dieser könnte unter anderem durch die Herausgabe von Leitlinien zur Erleichterung der Darstellung und Analyse solcher Fusionen sowie durch die Prüfung möglicher Investitions- und Zeitbeschränkungen für deren Umsetzung ergänzt werden.
Bekanntlich wurden die Vorschläge des Berichts von der Kommission bei der Ausarbeitung der kürzlich zur Konsultation vorgelegten Überarbeitung der Fusionskontrollleitlinien berücksichtigt: Besonders hervorzuheben ist dabei die Berücksichtigung der Ziele Resilienz und Innovation sowie der fortgesetzte Fokus auf die Aufrechterhaltung einer wettbewerbsfähigen Struktur und die besondere Aufmerksamkeit für sogenannte Killerübernahmen, die darauf abzielen, die Marktposition zu festigen oder potenzielle Wettbewerber auszuschalten.
Über die „Europameister“
Obwohl der Draghi-Bericht marktbeherrschende Stellungen ausdrücklich ablehnt, wurde sein Fokus auf Fusionskontrollmethoden, die Innovationen und Skaleneffekte berücksichtigen, von vielen als Bevorzugung der sogenannten „europäischen Champions“ interpretiert, die am häufigsten gefordert werden. Insofern erscheint dies, auch angesichts der bisherigen Erfahrungen, ein besonders besorgniserregendes Thema und verdient daher weitere Untersuchungen.
In einem wettbewerbsorientierten Umfeld ist das Entstehen europäischer Unternehmen, die in ihren Märkten führend sind, sicherlich wünschenswert; es ist jedoch keineswegs sicher, dass die Konzentration von Unternehmen auf dem Markt notwendig ist, um Marktführer zu schaffen: Die amerikanischen Marktführer in den Bereichen digitale Technologien und KI sind nicht das Ergebnis von Konzentrationen, sondern von Unternehmen, die sich durch internes Wachstum entwickelt und durch Innovationen in neue Märkte expandiert haben.
Das Thema erscheint wichtig, wenn man die Beispiele betrachtet, die in unserer Debatte häufig angeführt werden.
Ein Paradebeispiel ist Airbus, das zu Recht als Beispiel für die anglo-französische Zusammenarbeit bei der Entwicklung und dem Bau eines Großraumflugzeugs gilt, das auf einem zuvor von amerikanischen Unternehmen dominierten Markt konkurrieren konnte. Wie Rey und Tirole ebenfalls feststellen, war Airbus tatsächlich ein neuer Marktteilnehmer, der die marktbeherrschenden amerikanischen Unternehmen mit einem Produkt herausforderte, das völlig neue Merkmale aufwies. Daher passt Airbus nur bedingt in das Konzept eines europäischen Champions, der aus der Konsolidierung bereits etablierter Unternehmen mit bedeutender Marktmacht hervorgeht. Vielmehr belegt sein Erfolg die Wirksamkeit des Wettbewerbsparadigmas, das einen neuen Marktteilnehmer dazu veranlasst, dominante Unternehmen herauszufordern.
Ein treffenderer Fall wäre die Fusion von Alstom und Siemens gewesen, zwei quasi-duopolistischen Unternehmen, die jedoch in erbittertem Wettbewerb standen und im europäischen Hochgeschwindigkeitsbahnsektor ständig neue Modelle anboten. Zudem waren sie Marktführer in außereuropäischen Märkten, die dem Wettbewerb offenstanden (insbesondere in den USA und einigen asiatischen Märkten). Die Kommission verbot die Transaktion 2019: Neben der Schaffung eines Quasi-Monopols auf den Märkten für Schienenfahrzeuge und Signaltechnik, wodurch potenzielle Wettbewerber nahezu unüberwindbare Hürden erlitten hätten, hätte die Fusion zu einer erheblichen Verringerung der Marktdynamik und damit zu einem geringeren Anreiz für Effizienz und Innovation geführt. Auch die befürchtete chinesische Konkurrenz auf den europäischen Märkten erwies sich nicht als glaubwürdige Bedrohung.
Tatsächlich behaupteten die beiden Unternehmen in den darauffolgenden Jahren ihre führende Position auf den Weltmärkten und gewannen Ausschreibungen für Eisenbahnprojekte in den USA und Asien (Siemens in Vietnam), während CRRC, unterstützt vom chinesischen Staat, unter anderem bei der Projektfinanzierung, in Indonesien auf erhebliche Schwierigkeiten stieß. Kurz gesagt, die angeführten Beispiele liefern keine eindeutigen Belege für die „europäischen Champions“: Eine sorgfältige Analyse würde vielmehr die Angemessenheit des umsichtigen Vorgehens der Kommission bestätigen. Natürlich kann nicht ausgeschlossen werden, dass die Zusammenführung großer Betreiber unter bestimmten Umständen Innovationen und Marktentwicklungen begünstigen kann. Die Beispiele sind jedoch völlig anders.
2017 blockierte die Kommission die geplante Fusion der Eurozonen-Börse mit der Londoner Börse, die damals die italienische Börse kontrollierte. Die Kommission befürchtete, dass durch die Fusion ein dominanter europäischer Handelsplatz für Aktien entstehen würde. Zudem äußerte sie Bedenken hinsichtlich der Bildung eines Quasi-Monopols auf den nachgelagerten Märkten für Clearing und Abwicklung von Staatsanleihen, auf denen mehrere Marktteilnehmer tätig waren. Die Kommission ignorierte die Bedeutung des Wettbewerbs mit anderen europäischen, insbesondere amerikanischen Marktteilnehmern und verkannte damals die zentrale Bedeutung der Infrastruktur für die Entwicklung eines breiten und tiefen europäischen Kapitalmarktes sowie die Vereinfachung der damit verbundenen Nachhandelssysteme. Dieses Thema gilt zwanzig Jahre später als zentral für die europäische Wettbewerbsfähigkeit.
Schlussfolgerungen
Wettbewerbs- und Industriepolitik werden oft als sich gegenseitig ausschließend betrachtet. Wie wir gezeigt haben, ist dies jedoch nicht unbedingt der Fall: Im Gegenteil, sie ergänzen sich, indem sie ein wettbewerbsorientiertes Umfeld schaffen, in dem technologische und Produktinnovationen gedeihen können. Dies hat allerdings erhebliche Auswirkungen auf die Ausgestaltung industriepolitischer Maßnahmen sowie auf die Kriterien für deren Anwendung im Hinblick auf den Wettbewerbsschutz.
Es wurde argumentiert, dass die Maßnahmen so gestaltet sein sollten, dass sie Sektoren mit der schnellsten technologischen Entwicklung und dem innovativsten Inhalt begünstigen, um die Voraussetzungen für die Entstehung und Entwicklung neuer innovativer Unternehmen zu schaffen, die etablierte Firmen herausfordern können, selbst unter Verwendung unkonsolidierter Paradigmen.
Darüber hinaus sollte das Kartellrecht darauf ausgerichtet sein, Wettbewerbsstrukturen zu erhalten, in denen führende Unternehmen kontinuierlich von Konkurrenten herausgefordert werden und so eine hohe Marktdynamik gefördert wird. Es ist zu hoffen, dass die Kommission trotz des äußerst komplexen Umfelds aus wirtschaftlichen, regulatorischen und politischen Gründen weiterhin in diese Richtung agieren kann.
