По итогам недавних выборов он снова вышел на первый план тема юга. Давненько в публичных дебатах и в политической повестке не было больше разговоров о том, что остается крупнейшим нерешенный вопрос развития Италии после объединения, и что во многом определяет будущее страны. И это не обсуждалось в ходе длительной избирательной кампании.
ДОХОД ГРАЖДАНСТВА ДЛЯ ЮГА
После голосования, на котором решающее значение имел выбор избирателей Юга, начались дебаты по вопросу одоход гражданства' как выигрышное предложение, которое объяснило бы результаты южных регионов в пользу Движения пяти звезд. В общем, еще одна просьба о помощи.
Это очень упрощённое прочтение — и можно добавить, даже неуважительное — выбора южного электората. Когда процент голосов достигает уровня, подобного тому, который был достигнут во многих областях Движением пяти звезд, становится очевидным, что большая часть местного общества хотела выразить сигнал, выходящий далеко за рамки требований о базовом доходе: это сигнал, который скорее выражает глубокое недовольство работой общественных учреждений в южных районах.
РАЗВИТИЕ ЮГА И ОБЩЕСТВЕННЫХ ИНСТИТУТОВ
В действительности именно с этой темы — общественных институтов — и следует начинать глубокое размышление, улавливая ее принципиальную связь с сутью развития. Иными словами, мы должны избавиться от иллюзии, существовавшей десятилетиями, что вопрос о развитии Юга — это только проблема более или менее адекватной экономической политики и более или менее адекватных ресурсов, которые должны быть перераспределены из центр. Перед политикой проблема связана с институтами и политика, которая обуславливает его функционирование на периферии, но также и в центре. Более того, самые последние направления исследований в области развития, которые сосредоточены на проблеме институтов, побуждают нас к размышлениям в этом направлении.
Экономический неоинституционализм не пренебрегает предыдущими приобретениями, касающимися роли капитала и инвестиций, технологий и, наконец, человеческого капитала в процессах развития, но склонен рассматривать эти факторы как «непосредственные причины» или механизмы, посредством которых происходит развитие. место. Ключевым вопросом становится следующийКаковы «основные причины» что побуждает некоторые компании улучшать свои технологические возможности, инвестировать в физический капитал и накапливать человеческий капитал, эффективно используя его? По мнению институционалистов, эти причины связаны с институтами и культурой. И именно на этой почве снова встречаются экономика и социология развития. Но что это новое внимание к институциональным факторам может означать для развития Юга?
Институционалисты считают, что развитие и укрепление рыночной экономики зависят от «хороших» экономических институтов, в частности тех, которые обеспечивают непроизвольное поведение государственной администрации; обеспечить надлежащую защиту прав собственности, эффективную борьбу с преступностью и судебную защиту договоров; они также способствуют образованию и научным исследованиям и обеспечивают коллективные блага, такие как инфраструктура и услуги, которые имеют решающее значение для эффективности бизнеса и для благополучия граждан и семей (благосостояние). Но от чего зависит наличие этих институциональных требований для развития рыночной экономики, способной к социальной сплоченности?
ХОРОШИЕ ИНСТИТУТЫ
Хорошие экономические институты зависят от тех, которые придумали Дарон Асемоглу и Джеймс Робинсон. Почему нации терпят неудачу они называют «инклюзивными политическими институтами», т. е. открытыми и плюралистическими политическими режимами, способными ограничить власть ограниченных элит и поощрять активное участие членов общества в выборе, тем самым продвигая гражданские права. И они зависят — я бы также добавил — от культурных ценностей, соответствующих этим процессам (как подчеркивали такие авторы, как Дуглас Норт и Давид Ландес вслед за великим немецким социологом Максом Вебером).
Когда достигается это соответствие между ценностями и нормами, культурой и институтами, могут расти действительно инклюзивные политические институты, а экономические институты, поддерживающие развитие рыночной экономики, утверждаются и укрепляются. С другой стороны, тенденция элит подчинить экономические правила своим интересам путем создания институтов «добывающего» типа (то, что Вебер называл «политическим» или «авантюрным капитализмом») контрастирует с этим. Последние выступают за присвоение продукта экономической деятельности привилегированным меньшинством, с низкой дифференциацией между политической и экономической элитами, за создание и воспроизводство политически охраняемых государством площадей ренты.
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЕ ЧТЕНИЕ ЮЖНОГО ДНЯ
Что можно предложить институционалистское прочтение нашего нерешенного вопроса о Юге? Это могло бы побудить нас уделять больше внимания «институциональной ловушке», роли институтов как препятствия для развития и, следовательно, также пересмотреть разработку политики, чтобы принять это во внимание. И в определенном смысле именно к этому нас призывают результаты голосования 4 марта. Давайте тогда посмотрим, обязательно схематично, как предложить такое прочтение.
Можно сказать что местные элиты на Юге исторически пытались подчинить институты своим интересам. формально в пользу рыночной экономики национального государства. Таким образом, они привнесли сильные элементы произвола в функционирование государственной политики, в защиту прав собственности, в рыночную конкуренцию и подпитывают плохую способность предлагать коллективные блага для бизнеса и семей и бороться с коррупцией и преступностью. Они смогли это сделать — и могут сделать — потому, что формально инклюзивные политические институты по историческим причинам лишены тех культурных (гражданская культура) и организационных (сильный социальный и политический плюрализм на уровне гражданского общества) реквизитов, которые могли бы направлять их функционирование. в направлении, благоприятном для развития. Но также и потому, что — следует подчеркнуть — национальные элиты, политически слабые и долгое время испытывавшие вызов со стороны сил, не полностью интегрированных в национальное государство, сдались и часто сдаются, противодействуя экстрактивному и хищническому поведению местных элит. в обмен на согласие, которое они приносят в качестве приданого для центра.
ИНСТИТУТЫ: ПРОИСХОЖДЕНИЕ ОШИБОК
Следует отметить, что это искаженное использование институтов сильно ускорилось после Второй мировой войны, когда строительство также в нашей стране государство всеобщего благосостояния и с одновременным ростом полномочий и компетенции органов местного и регионального самоуправления. Последние оказались на Юге, управляя растущими ресурсами, перераспределяемыми из центра, чтобы гарантировать гражданские права, такие как права на образование, здравоохранение и помощь. признается итальянскими гражданами независимо от их места жительства. Но это привело к неэффективному и неэффективному использованию ресурсов, часто направленных на нужды покровительства и благосостояния местных политических посреднических сетей. Короче говоря, перераспределение очень значительных ресурсов привело к порочным последствиям, подпитывая клиентелизм, велферизм, предпринимательство, зависящее от политики, коррупцию и преступность.
Мы знаем, что в последние десятилетия это привело растущая критика в северных регионах, которые частично финансировали перераспределение. Перед лицом такой критики нельзя ограничиться повторением того, что перераспределение является нормальным следствием попытки реализовать права гражданства по всей стране. Конечно, да, но мы должны также спросить себя, эффективно ли используются ресурсы и какие последствия они имеют для процесса развития, поощряют они его или препятствуют ему. Это неизбежно приводит к роль местных институтов и элит.
РОЛЬ ГРАЖДАН – ИЗБИРАТЕЛЕЙ
Однако низкое качество институтов, тормозящее развитие, является проблемой не только «обеспечения» политических элит, но и «спрос» граждан-избирателей, который, в свою очередь, подпитывает предложение помощи и покровительства. Фактически, в качестве реакции на искаженное использование институтов элитами и на условия экономических и трудовых трудностей граждане-избиратели разработали и укрепили принципы, направленные на поощрение адаптивного поведения (партикуляризма, оппортунизма, недоверия, клиентелизма и милости от политики).
Следует отметить, что это, безусловно, не антропологический изъян, как это иногда полемически опровергают те, кто усматривает в ссылке на отсутствие гражданской культуры и более универсальных ценностей обвинение в адрес южан, а скорее адаптация, имеющая свою собственную обоснование исторически объяснимо. И которая также долгое время сопровождалась формами мобилизации и временными вспышками протеста, не укрепившимися, однако, как в других районах страны, в более прочных формах организации гражданского общества и роста гражданской культуры. способны добиваться функционирования институтов, более ориентированных на решение коллективных проблем.
«ПОРОЧНЫЙ КРУГ» ИНСТИТУТОВ
Понятно, что все это подпитывало «порочный круг институтов» (ловушка, о которой говорилось выше), обуславливая, в свою очередь, поведение местных политических элит и тем самым еще больше препятствуя безличному функционированию институтов, непроизвольности принятия публичных решений, администрированию, способность бороться с преступностью, коррупцией и злоупотреблениями и производить коллективные блага именно благодаря сильному давлению частных вопросов и интересов. Отсюда порочная спираль, изнашивающая действенный потенциал формально инклюзивных институтов в пользу прочного роста рыночной экономики и эффективной и действенной социальной политики (образование, здравоохранение, помощь). Однако мы не должны забывать - как мы сказали - большая ответственность центра за такое положение вещейв той мере, в какой оно терпело и до сих пор терпит такое функционирование институтов и использование вытекающих из него общественных ресурсов для извлечения выгоды из консенсуса, предлагаемого местными элитами.
СЕВЕРНОЕ ЧТЕНИЕ И ЮЖНОЕ ЧТЕНИЕ
Следует также отметить, что эта аналитическая схема позволяет преодолеть бесплодное противопоставление двух прочтений проблемы Юга, которые часто противостояли друг другу в последние годы. «Северный», который склонен возлагать основную ответственность на правящие классы Юга и культуру южан, и «южный», который вместо этого возлагает их на неспособность центра оказывать адекватную помощь и эффективную экономическую политику. поддерживать развитие, когда он даже не обвиняет интересы Севера и их влияние на национальные правительства в реальной и надлежащей исторической эксплуатации Юга, как в некоторых тенденциях, возникших в последнее время в ключе требовательного или «нео- Бурбонский южанизм.
Естественно, интерпретационная структура, которую мы набросали, является аналитической структурой. Не весь Юг одинаково затронут этими неблагоприятными условиями для развития., и не все элиты движутся в экстрактивно-грабительском ключе. Внутренняя дифференциация Юга сегодня еще более заметна, чем в прошлом, хотя ссылка на более широкую и агрегированную категорию Юга не теряет своей актуальности. Однако, очевидно, это очень сложно способствовать прочному развитию, способному стоять на собственных ногах, не вмешиваясь в институциональные условия предшествующая экономическая и социальная политика в поддержку развития; а также без тщательной оценки политики развития по отношению к институциональному контексту, в который она попадает, что в случае Юга еще не удалось сделать эффективно.
ЮГ И ПОЛИТИКА
Ясно, что с этой точки зрения проблема развития и консолидации рыночной экономики в рамках социальной сплоченности является политической проблемой еще до того, как она становится политической (как напоминает лучшая классическая южная традиция), которая вызывает в первую очередь прежде всего, это ответственность центра за надлежащее функционирование государственных учреждений на местном и региональном уровне. То есть довести до первого спланировать необходимость разорвать порочный договор, который подталкивает правительства к перераспределению ресурсов — обычных и чрезвычайных, — не утруждая себя контролем и вмешиваться в их эффективное распределение на локально-региональном уровне в обмен на согласие, предлагаемое местными элитами, характеризующимися «извлекающим» поведением. С другой стороны, лучшая политика, лучше разработанная, может, в свою очередь, помочь политике. Конечно, разработать хорошую политику непросто. Но институционалистская точка зрения, по крайней мере, побуждает нас лучше осознавать эту задачу и предлагает некоторые предложения в этом направлении.
Прежде всего, мы не должны ограничиваться, как это часто бывает, указанием целей, которые должны преследоваться экономической и социальной политикой, но необходимо попытаться войти в «черный ящик» политики и сосредоточиться на институциональных механизмах которые влияют на неудовлетворительные результаты и которые следует изменить. Это кажется мне реальной проблемой для решения проблемы развития сегодня. С этой точки зрения давайте рассмотрим основные политики развития (Европейские фонды и Фонд развития и сплочения), но аналогичный аргумент можно привести и для основных «обычных» социальных политик.
СОКРАЩЕНИЕ ЭКОНОМИКИ
Первое предположение, которое исходит от институционалистского прочтения, можно резюмировать следующим образом: экономические операторы нижнего течения не должны получать компенсацию за внешние убытки определяется институциональным контекстом, но постарайтесь уменьшить сами потери экономики вверх по течению.
Наложение этого ограничения важно, потому что вмешательства, направленные на уточнение контекста посредством наделения коллективными благами, обычно имеют продолжительное время и широко распространенные преимущества; две характеристики, которые вряд ли совместимы с ограничениями местной и национальной политики (которые предпочитают противоположное: короткие сроки и концентрированные выгоды). Неслучайно внимание тогда неизбежно смещается — тем более в кризисной ситуации — на меры, «компенсирующие» хозяйствующих субъектов внешние убытки, недостатки контекста, такие как льготы, налог и налог и т. д.
К этим мерам — как показывает история самого Юга, где они долгое время безуспешно апробировались — следует относиться с осторожностью; в некоторых случаях они могут быть полезны, но часто имеют извращенные последствия. Поэтому их следует выбирать с особой тщательностью и осторожностью, например, отдавая предпочтение инновациям и интернационализации, а не просто статической компенсации затрат, что эквивалентно защите без перспектив; и должны эффективно сочетаться с контекстуальными вмешательствами.
В общем, следует отдавать предпочтение именно той политике, целью которой являются коллективные блага, способные уменьшить внешнюю экономию помещая ограничения вверх по течению и, следовательно, пытаясь противостоять ориентации местных институтов, стремящихся отдавать привилегии, по причинам немедленного консенсуса, политики распределения, которые легче разделить, но менее эффективны, если не предвещают порочные эффекты.
Политика предложения материальных и нематериальных «товаров коллективного пользования для обеспечения конкурентоспособности». они касаются вмешательств, которые сегодня еще более важны для увеличения ресурсов, имеющихся в районах Юга, и для которых процесс глобализации создает новые возможности. Подумайте, например, об экологическом и историко-художественном наследии, о сельском хозяйстве и агропромышленности и снова о потенциальных преимуществах географического положения для логистики.
ФОНДЫ И РЕГИОНЫ
Институционалистское прочтение также предполагает, что для повышения эффективности и действенности европейских фондов и связанных с ними национальных фондов, таких как Фонд развития и сплочения (FSC) — потенциально значительный объем ресурсов — было бы необходимо общая переработка механизмов управления политикой для уменьшения рассредоточенности и фрагментации и увеличить его влияние на несколько стратегических целей с высоким эффектом рычага. Это, в свою очередь, потребует от центра большей ответственности как на этапе определения стратегических целей, так и при распределении ресурсов посредством эффективных механизмов оценки и контроля реализации мероприятий, осуществляемых региональными и местными органами власти.
В Италии мы решили в значительной степени полагаться на регионы как на привилегированных собеседников (так же, как и на министерства), не предусмотрев при этом большую роль в координации предшествующих решений и в контроле за их реализацией, возлагаемую на министра территориальных дел. сплоченности (или, во всяком случае, к специальной и авторитетной структуре на центральном уровне: создание Агентства территориальной сплоченности пошло в этом направлении, но пока не дало желаемых результатов).
Роль министра территориального единства в настоящее время основана главным образом на увещевание в отношениях с другими собеседниками – регионами и министерствами, а также в отношениях с «экономико-социальным партнерством», на котором настаивают общинные регламенты (а в последнем правительстве долгое время не назначали даже министра с соответствующими полномочиями).
Ставка на децентрализованных институциональных собеседников (в частности, на регионы) не сработала – несмотря на возникшие разногласия, которые, безусловно, необходимо признать, – потому что, учитывая характеристики политической системы, она в конечном итоге благоприятствовала фрагментации ресурсов, а также трудностям в их расходовании, в основном из-за политико-бюрократического посредничества и плохие дизайнерские навыки. Это не означает, следует подчеркнуть, что все вмешательства были неэффективными или имели отрицательные последствия и что все местные органы власти вели себя одинаково. Однако, безусловно, имело место распыление ресурсов, и общее воздействие было неудовлетворительным.
Другими словами, региональные и местные политические системы, очень чувствительные к достижению консенсуса с помощью механизмов распределения, часто покровительства и социальных вмешательств, в сочетании со слабостью и ограниченной автономией бюрократии глубоко обусловили использование европейских фондов и FSC. В региональном контексте местным интересам удалось легче «захватить» лиц, принимающих решения, подтолкнув их к распылению ресурсов и распределительной логике. в то время как ресурсы, которые нелегко разделить, такие как инфраструктура, не создаются или сильно задерживаются. С другой стороны, правительству по причинам краткосрочного политического консенсуса, о котором я упоминал ранее, трудно адекватно противостоять давлению местных жителей.
Он скорее определяет своего рода разделение вмешательств между министерствами и регионами с очевидными трудностями в комплексном планировании ресурсов как европейских фондов, так и национальных (которые, даже на основании учредительного законодательства FSC, должны планироваться как единое целое, предоставляя FSC предназначение, зарезервированное для крупных материальных и нематериальных инфраструктурных вмешательств).
ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ЕВРОПЕЙСКИХ ФОНДОВ И ПОЛИТИКА РАЗВИТИЯ
В конечном счете, факторы, которые я схематически упомянул, оставляют ясный проблеск риск того, что новый цикл европейских фондов 2014-20 гг. не сможет эффективно противодействовать дефектам уже проявились в предыдущем опыте: фрагментация, рассредоточение, задержки, особенно в отношении неделимых вмешательств с широкими выгодами (коллективные блага и защита и улучшение общих благ).
Первые имеющиеся данные о расходах и ходе реализации проектов в текущем цикле, а также в сравнении с другими странами, подтверждают эти опасения. Поэтому было бы необходимо глубокая реформа управление политики развития которая учитывает особенности институционального контекста. Но это политически дорого, требует времени и адекватной политической воли, способной привлечь региональные и местные органы власти и в то же время направлять и контролировать их работу; с политической стороны требуется выбор четкой избирательной стратегии и наличие авторитетного и квалифицированного центра ответственности на уровне правительства для ее поддержки.
Всего этого не удавалось в последние годы, несмотря на упор на достигнутые результаты, именно для того, чтобы не нарушать баланс консенсуса с местными властями.. Кризис, еще более глубоко ударивший по Югу, потребовал бы вместо этого перемен с более избирательным и быстрым использованием ресурсов. не ничтожно мало, которые потенциально доступны. А для этого потребовалось бы четкое осознание того, что развитие страны тесно связано с развитием Юга. Этого не произошло. Таким образом, возросли экономические и социальные трудности и недовольство государственными учреждениями, что повлияло на результаты голосования. Однако еще предстоит увидеть, найдет ли это недовольство ответ в переменах, которые поставят вопрос институтов в центр проблемы развития на Юге.
* Автор, профессор экономической социологии Флорентийского университета, был министром по вопросам территориального единства в правительстве Летты, и публикуемый здесь текст является текстом его доклада на семинаре Группы двадцати, организованном профессором Паганетто во Флоренции.
