Институциональная эволюция и государственная политика развития(*)
В далекие времена бюджетная политика, направленная на стимулирование экономической активности, понимаемая как циклическое восстановление или увеличение темпов роста, происходила в условиях, характеризующихся меньшим количеством экономических и институциональных ограничений. Во многих случаях в прошлом наша страна проводила политику дефицитных расходов, которая сегодня больше не допускается условиями государственного бюджета. Нет места и для агрессивной политики в отношении структуры налоговой системы, например, для значительного увеличения налога на добавленную стоимость за счет сокращения социальных отчислений для имитации некоторых последствий девальвации валюты с учетом состояния финансовых рынков. Операции по перераспределению государственных расходов или по их сокращению для финансирования снижения налогов кажутся возможными.
В недавней истории нашей страны наблюдается развитие европейского ограничения государственных финансов Италии с недавними изменениями на внутреннем уровне, которые меняют институты и правила жизни в государственном секторе. Он имеет как минимум три различных аспекта. Во-первых, это цель сбалансированных бюджетов, которая была принята главами государств еврозоны 18 марта, а также цель снижения соотношения долг/ВВП. По этому вопросу правительство по просьбе евроорганов представило законопроект, направленный на внесение изменений в статью 81 Конституции путем введения принципа разумного баланса между доходами и расходами.
Второй возникает в результате последнего корректирующего маневра трендовых балансов государственных финансов за 2012 и 2013 годы, в котором также активно использовалось повышение налогов, который включает правило, стремящееся связать, начиная с 2013 года, темпы роста государственных финансов. расходы не должны превышать половины темпов роста ВВП. Наконец, третье — утомительный темп правил так называемого «фискального федерализма», которые пересекаются с конституционными ограничениями на сбалансированность бюджета и, прежде всего, с правилами о пакте внутренней стабильности, призванными ограничить динамику расходы децентрализованных организаций.
Основной вопрос заключается в том, будут ли эти вмешательства, касающиеся размера, задач и функционирования государственного сектора, способствовать возвращению нам государственного сектора, который обходится итальянским налогоплательщикам с меньшими налогами, открывая для нас возможности проводить политику поддержки экономики. , что само по себе становится вкладом в рост производительности итальянской бизнес-системы и полезно для гражданина. Этот отчет не содержит фактических ответов на вопрос, а лишь поднимает вопросы о проблемах, которые необходимо решить, и ограничениях текущих действий.
Государственный сектор Италии был и остается крупнейшим холдингом в нашей стране, который напрямую контролирует более 9000 производственных центров и оказание государственных услуг. Шестьдесят лет назад он стоил около 20 процентов валового внутреннего продукта Италии, но сегодня он стоит более 50 процентов. Его производственная и директивная структура тогда была сосредоточена в центральных администрациях, а теперь она на 50-50% распределена между центром и периферией. В то время местный сектор финансировался не менее чем на 70-75 процентов за счет налогов, взимаемых с местных налогоплательщиков, а сейчас этот процент составляет менее 40 процентов.
По первому вопросу, вопросу о конституционных ограничениях сбалансированного бюджета, в отличие от opinio communis многих коллег-экономистов, я могу высказать только положительное мнение. Государственный сектор выполняет три основные функции. Он предоставляет общественные товары и услуги сообществу, в том числе посредством строительства инфраструктуры. Он проводит политику перераспределения доходов в пользу менее обеспеченных граждан, регионов с низкими доходами и старшего поколения.
Наконец, он выполняет антициклическую функцию, пытаясь противопоставить фазам рецессии автоматические стабилизаторы. Нет причин, по которым первые две функции, предоставление товаров и услуг и действия по перераспределению в пользу нуждающихся субъектов, не должны осуществляться в соответствии со сбалансированным бюджетом. С другой стороны, ясно, что контрциклическая функция требует сальдо бюджета, которое со временем колеблется от положительного, когда экономика преуспевает, до отрицательного, когда она находится в рецессии.
Балансы не обязательно должны быть точно сбалансированы; если это произойдет, это приведет к образованию долга, который будет добавлен к долгу, созданному для финансирования инфраструктурных проектов, способных со временем стать самофинансируемыми.
В такой многоуровневой системе управления, как наша, еще предстоит решить, должно ли ограничение применяться и в какой степени также к регионам, муниципалитетам и провинциям, но ясно, что конституционное указание на обоснованный баланс между доходами и расходами является обязательным. лучше, чем нынешняя формулировка статьи 81, которая, если четвертый параграф налагает ограничение финансового охвата на новые законы о расходах, не налагает никаких предварительных ограничений на бюджет в соответствии с действующим законодательством, так что с 1948 г. действующее законодательство представлено в дефиците.
Изменение конституции, подтверждающее возможность некоторой формы баланса между доходами и расходами, не решает проблем страны, но, по крайней мере, выполняет воспитательную сигнальную функцию, цитирую слова Квинтино Селла и Марко Мингетти, проживших 15 лет. при дефиците бюджетов, что сбалансированный бюджет является необходимым условием обеспечения политической свободы будущих поколений.
Второй вопрос институциональной важности связан с правилом, направленным на обеспечение того, чтобы темпы роста государственных расходов устанавливались в среднесрочной перспективе на значения ниже, чем темпы роста экономики, обозримые в ближайшем будущем.
Это правило не имеет почти никакого отношения к вопросу о том, можно ли найти сокращение расходов в краткосрочной перспективе, способное профинансировать некоторые сокращения выборочного сбора налогов или антициклическую программу восстановления государственных инвестиций.
Задача замедления темпов роста государственных расходов за вычетом процентов, чтобы заставить их расти более низкими темпами (половина), чем темпы роста ВВП, как указано в поправке, одобренной несколько недель назад, очень амбициозна, особенно если измерять в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Если посмотреть на шестьдесят лет с 1951 года по настоящее время, то единственным периодом, когда рост расходов после вычета процентов был ниже, чем темпы роста реального ВВП, было последнее десятилетие прошлого века, когда в среднем 0,7 процента в год и ВВП вырос на 1,7 процента.
Во все остальные десятилетия рост расходов был выше, чем рост ВВП. В 8,0-е годы 5,6 против 7,4%; в шестидесятых — 5,6 против 5,6%; в 3,8-х годах 4,0 против 2,7%, в 1,7-х 0,25 против XNUMX%. В первые десять лет этого века рост расходов в среднем равнялся XNUMX процента против XNUMX процента роста ВВП.
Дифференциал между темпами роста расходов и ВВП менялся за шесть десятилетий от +2,4 до +1,5, до +1,7, до +2,1, до -0,9, до +1,4. Несмотря на повторное открытие дифференциала в последнее десятилетие, отчасти связанное с работой автоматических стабилизаторов для рецессии 2009 г., похоже, наблюдается долгосрочная тенденция к сокращению дифференциала, но это всегда положительный дифференциал, а не отрицательный дифференциал, как того требует вышеупомянутый закон.
При рассмотрении общей динамики государственных расходов следует отметить резкое изменение, происшедшее с конца 1989-х годов. Темпы роста государственных расходов в реальном выражении в период до 90—XNUMX гг. снижались вслед за прогрессивным снижением темпов роста национального дохода; в последующие два десятилетия взаимосвязь между двумя величинами постепенно ослабевала, и рост расходов, по-видимому, в большей степени, чем в прошлом, был результатом явной политики со стороны государственных органов.
Из различных причин, объясняющих рост государственных расходов в нашей стране, я ограничусь рассмотрением неправильных причин, которые следует устранить, предложив некоторые статистические данные, которые я дополню описательной классификацией тех причин, которые вращаются вокруг понятия «расходов и неэффективности».
Принимая во внимание развитие четырех различных категорий государственных расходов, традиционно рассматриваемых в макроэкономическом анализе, потребления и государственных инвестиций, пенсий, трансфертов домохозяйствам и предприятиям, мы получаем, что в долгосрочной перспективе только доля расходов на государственные инвестиции представляла собой тенденция с большим циклом, возрастающая в течение первых трех-четырех десятилетий и снижающаяся в течение последних двух, особенно в последние десять лет. Все остальные три основные категории расходов, коллективное потребление, расходы на пенсии и расходы на пособия по социальной помощи, демонстрируют тенденции, которые, измеряемые в долях ВВП, постоянно увеличиваются с течением времени. В иллюстративных целях я ограничусь несколькими соображениями о расходах на коллективное потребление и пенсионных расходах, которые вместе поглощают около 80% расходов за вычетом процентов.
Расходы на коллективное потребление выполняют распределительную функцию государства, которое регулирует предоставление обществу общественных услуг и товаров. Его динамика страдает от так называемой болезни Баумоля, определяемой положением о том, что удельные издержки производства общественных услуг растут с течением времени быстрее, чем издержки производства и цены на частные потребительские товары. Коллективные потребительские цены, выраженные через частные потребительские цены (относительные цены), постоянно растут с течением времени. Для коллективного потребления нет реакции рынка на эту динамику цен, потому что товары коллективного потребления «доставляются» государственным сектором гражданам без уплаты цены. Спрос не ограничен или лишь частично ограничен условиями доступа, поэтому расходы постепенно увеличиваются с течением времени как доля ВВП.
Чтобы конкретно проиллюстрировать этот вопрос, можно сослаться на данные ИСТАТ за период с 1970 по 2010 год о коллективном потреблении в текущих и постоянных ценах, из которых можно получить стоимостной индекс коллективного потребления (коллективный дефлятор потребления), который можно сравнить с дефлятором частного потребления. Если сравнить индексы цен двух категорий потребления и приравнять индекс относительных цен 1,00 г. к 1970, то индекс 2010 г. будет равен 1,39.
За сорок лет относительная стоимость потребительских товаров увеличилась на 39 процентов. Другими словами, издержки производства коллективного потребления растут в среднем на 0,8% в год больше, чем цены на товары личного потребления. Если бы производственные издержки коллективного потребления росли в период с 1970 по 2010 г. теми же темпами роста, что и цены частного потребления, то расходы на коллективное потребление в 2010 г. составили бы лишь 236,4 млрд евро против фактически зарегистрированных 328,6 млрд евро.
После обсуждения динамических факторов расходов на коллективное потребление можно сделать некоторые другие выводы, рассматривая их распределение по территории страны в различных регионах. Данные за 2007 г. показывают существенные различия в величинах расходов на одного жителя в различных регионах. Расходы на душу населения на общественное потребление в среднем выше: на территориях, находящихся в ведении регионов с особым уставом, в южных регионах, в более мелких регионах.
Большие расходы районов с особым статусом проявляются прежде всего в функциях общего обслуживания, хозяйственных дел и социальной защиты. На территориях районов с обычным статусом в южных районах расходы превышают расходы центрально-северных районов примерно на 5%, в основном за счет более высоких государственных расходов на образование. К регионам, где расходы ниже, относятся Ломбардия и Венето, где они примерно на 10 процентов меньше, чем в среднем по стране, причем различия возникают, прежде всего, в общих услугах, здравоохранении, образовании и социальной защите. Выделяются высокие расходы в «Лацио».
Согласованы ли данные о развитии расходов с течением времени и данные о расходах, зарегистрированные в различных регионах? Долгосрочный анализ потребления некачественного товара.
Пространственный анализ показывает, что в наиболее богатых регионах центра-севера уровни расходов на коллективное потребление ниже среднего, а среднедушевые расходы выше на территориях регионов с самым низким уровнем душевой добавленной стоимости. вы понимаете. Многие исследования и имеющиеся индикаторы, кажется, указывают на то, что некоторая доля межрегиональных различий в расходах может быть связана с неэффективностью, но взаимодействие между спросом, относительными различиями в затратах, различиями в расходах на коллективное потребление остается одним из открытых вопросов в государственной политике государственных расходов.
Расходы на пенсии, если рассматривать только пенсии по социальному обеспечению, представляют собой наиболее важную из программ перераспределения между отдельными людьми и между социальными классами; он поглощает около трети общих расходов за вычетом процентов. В реальном выражении за последние тридцать лет пенсионные расходы росли в среднем на 3% в год при росте ВВП на 1,7%. За тот же период среднегодовая пенсия выросла на 1,8% в реальном выражении, а ВВП на душу населения вырос в среднем на 1,45%. Количество действующих пенсий выросло в среднем на 1,17%, а постоянное население увеличилось на 0,21% в год. Среднее количество пенсий на одного пенсионера также выросло и теперь равно 1,33: на трех пенсионеров приходится четыре пенсии.
Тенденция пенсионных расходов воплощает в себе все негативные стороны итальянской политики, особенно в отношении вопроса о пенсиях по старости. Предложение профессора Кастеллино, включенное в закон о финансах первого правительства Берлускони, который предусматривал сокращение на 3 процента выплачиваемой пенсии по старости за каждый год, недостающий до пенсионного возраста, определил падение правительства по инициативе правительства. той же партии, которая, 17 лет спустя, все еще выступает против вмешательства в пенсии по старости.
Реформа 1995 г., проведенная правительством Дини при поддержке левоцентристского большинства, была отложена до ее первого вступления в силу в 2014 г., и, когда ее последствия в полной мере будут аналогичны результатам предыдущего предложения, она была введена в полную силу, начиная с 2033 г. .
Расходы на социальные пенсии составляют около 14% ВВП. Следует также отметить, что если коллективное потребление (которое в национальных счетах в 328 г. составило 2010 млрд. евро) было определено путем исключения статей, начисленных для обеспечения согласованности с данными национальных счетов (речь идет об исключении из 328 млрд. евро которые представляют собой общую сумму примерно 97 миллиардов долларов, приходящихся на амортизацию, условных взносов на социальное обеспечение и налогов, уплачиваемых из одних рук в другие органы государственного управления) и преобразованных в данные о финансовых расходах, их вес будет равен 36 процентам от общих государственных расходов. за вычетом процентов и пенсий по социальному обеспечению будут равны 37 процентам, двум процентным значениям, которые не имеют соответствия в бюджетах любой страны мира.
Какие пространства для замедления роста государственных расходов?
Имеющиеся рецепты на тему пенсий всем известны, но они касаются темы – перевода доходов из одной социальной категории в другую – не имеющей прямого отношения к аудитории, такой как сегодняшняя, интересующейся вопросами распределения. ресурсов и производственных структур. Поэтому я уделю некоторое внимание возможностям вмешательства в расходы на потребление и государственные инвестиции, а также на перераспределительные трансферты в той перспективе, что реорганизация этих категорий расходов может привести к некоторым преимуществам для повышения производительности экономической системы. Дебаты о росте государственных расходов всегда начинаются с темы расточительства и неэффективности предоставления государственных услуг и организации государственных решений; поскольку мы имеем дело с чрезмерно используемыми категориями, возможно, будет полезно классифицировать их различные типологии, которые я представляю в соответствии с растущим весом, который приобретают в них оценки заслуг.
А.- Неэффективность производства в строгом смысле. В это определение входят:
- использование производственных факторов сверх минимального количества, предусмотренного имеющимися производственными технологиями. Два работника привыкли выполнять работу, для которой достаточно одного, дорогая и мощная машина систематически недоиспользуется.
– покупка факторов производства по цене, превышающей рыночную цену или фактическую стоимость.
- применение неправильных методов производства в отношении цен на используемые факторы производства и, следовательно, производство с затратами выше необходимых затрат. В общественном производстве существует неудержимая тенденция к использованию среди различных производственных технологий тех, которые характеризуются наибольшей трудоемкостью.
– использование древних методов производства, заведомо более неэффективных (и, следовательно, более дорогих), чем те, которые были бы получены с использованием самых передовых и инновационных технологий. Общеизвестно, что это связано с неспособностью государственных структур инвестировать и внедрять инновации в используемые производственные технологии.
– использование методов производства, использующих несовместимые друг с другом производственные факторы, например неквалифицированный труд, применяемый для эксплуатации инновационных и усовершенствованных машин.
– в перераспределительной политике неправильный выбор субъектов, достойных поддержки в программах поддержки располагаемых доходов.
– при осуществлении государственных инвестиций, проектировании незавершенных работ, незавершении начатых работ, сроках выполнения значительно превышающих запланированные сроки, проектировании работ чрезмерного объема по сравнению с реально используемой мощностью, иногда выполняемых с слишком ценные материалы (полезные работы, которые можно построить с меньшими затратами).
B. Неэффективность управления из-за неправильного распределения доступных ресурсов. Это определение включает в себя все сочетания государственных услуг, предлагаемых сообществу, которые, в незначительной степени, приносят очень разные выгоды для сообщества. Государственные расходы распределяются между различными альтернативными видами использования неправильно: ресурсы, вложенные в один вид деятельности, дают худшие результаты, чем те, которые были бы получены, если бы часть тех же ресурсов была вложена в другой вид деятельности или сектор. Ежедневной легендой является обнаружение программ, которые сохраняются в структуре расходов, несмотря на то, что они утратили свои первоначальные причины для существования, а также установление того, что другие программы или общественные услуги заслуживают расширения.
Корректировки в составе государственных расходов в прошлом имели место, чему способствовала ускоренная динамика расходов, связанная с динамикой экономической системы. За последние двадцать лет единственное серьезное изменение в структуре расходов произошло в доле расходов на здравоохранение, которая значительно увеличилась при соответствующем сокращении доли расходов на образование.
C. Общественная деятельность, не приносящая выгоды или приносящая меньше производственных затрат. Запуск или поддержка программ, которым не предшествуют или не подтверждаются тесты соотношения выгод и затрат. То же самое касается инвестиций в инфраструктуру и общественные работы. Кроме того, в случае деятельности, возложенной на финансовую ответственность децентрализованных органов, переменная стоимость кредита, которая играет стратегическую роль в тестах на экономическую целесообразность, принимает очень разные значения в зависимости от различных институциональных механизмов, способность генерировать внутренние средства и так далее. В идеальном мире тесты на рентабельность новых инвестиций и новых инициатив должны основываться на единых – национальных – альтернативных издержках.
D. Неэффективность и институты. В качестве введения к аспектам, касающимся территориальной децентрализации общественной деятельности, можно рассмотреть особую форму неэффективности, которая касается случая принятия решений о дополнительных секторах расходов, возложенных на разные уровни управления, как в случае трех основных общественные блага, такие как начальное и среднее школьное образование, университетское образование, охрана здоровья, все они связаны с процессом развития и поддержания человеческого капитала экономической системы. Это товары коллективного потребления, затрагивающие интересы одинакового этико-политического значения, но поддерживаемые агентами и спонсорами разной силы.
Начальное и среднее образование управляется государственными бюрократическими структурами без управленческой автономии и распоряжения ресурсами, университет, организованный в автономные структуры, находит в ректорах и советах директоров общественно значимые голоса, охрана здоровья возложена на политическую ответственность регионов, уровень правительства, способный выражать себя по отношению к центральному правительству, усиленный политическим представительством граждан и ролью его управляющих. На выбор ресурсов, выделяемых этим трем секторам, влияет различный политический вес заинтересованных сторон, связанных с каждым из них. Выделенными ресурсами можно управлять более или менее эффективно, но институциональная сегментация не позволяет провести сравнительные оценки того, в какой из трех секторов более продуктивно инвестировать дополнительные ресурсы, и это несмотря на то, что все они получают большую часть своего финансирования непосредственно из государственного бюджета. .
Среди некоторых ученых, изучающих государственные финансы, но, я думаю, и среди специалистов в области экономики промышленности, широко распространено мнение о том, что организация предоставления государственных услуг на территории участвующими учреждениями характеризуется не только различными ситуациями. неэффективности, в том числе из-за системной неэффективности, как если бы сектор государственных услуг был сравним со старой промышленной системой, выросшей в защитных барьерах, непроницаемой для инноваций. Индекс относительных затрат, о котором я говорил, является основным синтетическим индикатором этой ситуации, но действительны и другие косвенные индикаторы, такие как поступательный рост расходов на общие услуги на всех уровнях управления.
К этому добавляются некоторые основания для надежд реальность, накопленные за последние 30 лет свидетельства необъяснимых различий в уровне расходов на одного жителя различных территорий на отдельные услуги или виды деятельности, глубокое различие в показателях производительности труда. они встречаются в производстве услуг государства, регионов, провинций и муниципалитетов в разных точках национальной территории. В попытке исправить эту неэффективность системы то же положение, которое устанавливало ограничения на рост расходов, также вводило обязательство «обзора расходов», возвращаясь к пути, начатому в 1981 году, с диверсифицированными результатами, затем прерываемому, возобновляемому и снова прерываемому в преемственность правительств и министров казначейства и экономики.
Тратить меньше, чтобы снизить налоги?
Теперь я перехожу к более сложному вопросу о макроэкономической неэффективности высокого уровня государственных расходов, согласно которому структура итальянских государственных расходов включает программы и мероприятия, польза от которых для общества не компенсирует затраты (измеряемые в терминах замедления экономического роста), вызванного высоким налоговым бременем. Согласно этому предложению, высокие налоги и структура сборов препятствуют экономической активности, предложению рабочей силы и риску.
Даже если микроэкономический анализ привел много причин, подтверждающих существование этих эффектов, нет убедительных эмпирических данных для их количественной оценки, за исключением наблюдения, что в странах с низким уровнем роста, таких как Италия, относительно высокие налоги. Предположение о том, что высокий уровень налогообложения, когда он сопровождается подчеркнутой шкалой прогрессивности дохода, препятствует экономическому росту, всегда было одной из наиболее признанных теорем в руководящих принципах консервативной экономической политики. Независимо от того, верно это или нет в общем смысле, оно приобретает особое значение, когда, как в сегодняшней Италии, политика финансового оздоровления требует дальнейшего повышения налогов.
Вопрос заключается в том, «могут ли части деятельности, осуществляемой в настоящее время государственным сектором, которые финансируются за счет налоговых сборов, быть доверены решениям и управлению негосударственными структурами, финансируемыми за счет цен и тарифов, взимаемых с пользователей». Для определения доступных вариантов важны три аспекта.
А – какие общественные блага и услуги должны быть доверены управляющей власти политики и для каких субъектов. Это основная аллокативная функция.
Б – такие, как роль государственного сектора в производстве товаров коллективного потребления и социальной инфраструктуры. Важный вопрос, но не такой, как первый.
C – такие как средства финансирования, если обязательные сборы, основанные на принципах платежеспособности, могут быть заменены такими сборами, как цены и тарифы.
Из разного отношения к этим трем аспектам вытекают различные варианты изменения или сокращения предложения и, следовательно, государственных расходов.
Первый заключается в аутсорсинге сегментов расходов на государственные услуги из государственного сектора (выведение их из состава расходов, учитываемых в государственных бюджетах), путем передачи их управления государственным или смешанным государственно-частным юридическим компаниям, сопровождая выход передачей в той же компании дохода, полученного от налоговых сборов или взносов. Использование данной процедуры может сопровождаться повышением эффективности управления, но не сдвигает границы государственного вмешательства, поскольку правила доступа к услугам (распределительная функция) и источники финансирования деятельности те же, что и те преобладали до аутсорсинга. Государственные расходы, зафиксированные в бюджетах, сокращаются, но явно не вес государственного сектора в экономике.
Второй заключается в покупке компонентов услуги у частных компаний, которые продают их государственному сектору за определенную плату. Контроль над поставками и условиями доступа (функция распределения) осуществляется государственным органом, но производство возложено на операторов в частном секторе. Это частый случай в здравоохранении. Наличие структур этого типа очень полезно, потому что оно также обеспечивает эталонные парадигмы для общественных производственных структур. Это создает, как и прежде, риск или неудобство того, что закупочные цены на некоторые товары и услуги, используемые в публичном предложении, являются «неправильными» (слишком высокими) или не подпадают под критерий свободы входа, создавая постоянные ситуации квази -монополистическая прибыль.
В-третьих, сохранение общественного контроля над предложением, сопровождающееся частичной децентрализацией производства и либерализацией ценовой политики, направленной на увеличение прямого вклада пользователя в доступ к услуге. Структуры публичного предложения уполномочены проводить независимую политику ценообразования для доступа к предоставляемым ими услугам. В этом отношении мы можем упомянуть политику, которая постепенно утвердилась в системе государственных университетов, в рамках которой плата за обучение в университетах под разными названиями и причинами постепенно дифференцировалась.
В-четвертых, сохранить только общественный контроль над поставками, полностью отказавшись от общественного производства путем полной децентрализации его в пользу частного сектора, превратив государственное вмешательство в дополнительную финансовую передачу цен, применяемых частными структурами, пользователю. Это случай структур частного предложения, регулируемых с точки зрения методов предложения услуг, которым приписывается ограниченная власть устанавливать цены за пользование или ограничивать доступ к услугам, как в случае с концессиями за городом.
Наконец, пятый аналогичен предыдущему, с полным переносом затрат на пользователей, возможно, сопровождающимся мерами поддержки в пользу более низких доходов. Примером может служить приватизация второстепенных медицинских услуг, которые дополняются прямыми денежными субсидиями.
За последние 20 лет было принято много решений, относящихся к вариантам от 2 до 5. Доказательством этого являются (а) сильное повышение тарифов в секторах, которые всегда были дороги социал-демократическому видению (транспорт, энергетика, окружающая среда, водоснабжение). и др.) вмешательства общественности, (б) резкое увеличение всех неналоговых поступлений в бюджеты территориальных органов (областей, провинций, муниципалитетов), (в) развитие частного страхования в сфере здравоохранения и социального обеспечения .
Наконец, остается более явный вариант, а именно возврат программ общественного вмешательства к исключительной сфере решений частных субъектов с отказом от выполнения либо распределительных задач, либо связанной с ними перераспределительной функции; приватизация сразу. В новейшей истории нашей страны почти никогда не было явных решений о «отстранении» государственного сектора от его обязанностей.
Однако во многих областях вес государственного вмешательства был уменьшен с использованием различных инструментов.
(a) С приказами или распоряжениями об уровне собственных расходов государства, учреждений социального обеспечения или децентрализованных организаций, выражающихся в сокращении бюджетных ассигнований, модификации прав существующих или потенциальных бенефициаров, наложении ограничений на рост покупки. Таким образом государство пыталось сократить расходы на образование, правосудие, безопасность, оборону или общие операционные расходы центральной администрации.
(b) с политикой по сокращению суммы финансовых переводов, предусмотренных действующим законодательством, в пользу территориальных образований (регионов, провинций и муниципалитетов), университетов и всех периферийных образований или в любом случае вне государственного управления, которые выполняют задачи общественного интерес. Сокращение трансфертов может привести к сокращению расходов, увеличению налоговых сборов органов местного самоуправления, повышению цен и тарифов на услуги по индивидуальному заказу, предоставляемые ими, университетами или другими децентрализованными общественными структурами.
В конце этой первой части возникает вопрос, удастся ли когда-нибудь ослабить необходимые ограничения на рост расходов в будущем. Я не знаю, как ответить на этот вопрос, кроме как вернуть вашему вниманию старый тезис Антонио де Вити де Марко, который рассматривал предложение общественных услуг как важный фактор производства для экономического роста. Если рассматривать налогово-бюджетную политику для роста, а не налогово-бюджетную политику как инструмент, способствующий циклическому восстановлению, то представленные мною предположения о неэффективности текущего публичного предложения говорят нам о том, что нынешняя жесткость экономической ситуации должна привести нас к поставить вопрос о продуктивной реорганизации государственного сектора. Например, часть государственного сектора, которую я знаю лучше всего, университетское образование.
Нетрудно определить радикальные промышленные реструктуризационные действия университетской системы, которые признают, что существующие университеты слишком похожи друг на друга в своей производственной организации и все делают одно и то же. Недостаточно увеличивать финансирование университетов, в которых работают лучшие профессора. Реорганизация производственных структур должна предшествовать построению соответствующей системы стимулирования. В Италии существует около семидесяти или более программ докторантуры по экономике, тогда как, вероятно, потребуется не более десяти. По крайней мере три четверти существующих университетов предлагают плюс два в очень многих областях обучения; возможно, третьего было бы достаточно. Это вопросы промышленной экономики, а не ценовой политики.
Следует в полной мере использовать возможности недавних институциональных изменений в области управления государственными финансами, в том числе из-за их более серьезных последствий, и привести нас к государственному сектору, который, возможно, меньше, определенно дешевле и обязательно немного более инновационный. Эта тема не имеет прямого отношения к управлению бюджетной политикой, она не должна быть монополией ученых, занимающихся государственными финансами, а касается профессии экономистов, заинтересованных в применении правил экономического анализа к конкретным проблемам отрасли, которой она управляет. производство и снабжение коллективного потребления.
4. Децентрализация расходов без учета собственных доходов
Причины существования уровней децентрализованных органов кроются в возможности организовать поставку услуг местного значения в управляемые громады в соответствии с платежеспособностью и платежеспособностью отдельных территорий. Без самостоятельности в определении налоговых поступлений и собственных местных доходов система местных органов власти не имеет экономических оснований для существования. С этой точки зрения для экономиста худшими годами за последние шестьдесят лет финансовой истории Италии были 1978–79 годы, когда доходы местных органов власти упали до менее чем 8 процентов от общих расходов.
Многие мэры и администраторы, наоборот, долгие годы считали его золотым веком, учитывая, что государство почти полностью финансировало расходы местных властей за счет собственных трансфертов. Ситуация постепенно менялась с течением времени, и в последние годы собственные доходы покрывают около 40% всех расходов. Эти проценты были равны около 65% в 1951 г. и были равны более 90—95% за все годы с 1861 по 1940 г. Изменения в ориентации были вызваны потрясениями второй мировой войны, а в последующие годы — политическая цель устранения дефицита доходов местных властей на юге, обусловленного низким уровнем экономической активности.
Доля местных администраций (регионов, муниципалитетов и провинций) в общих государственных расходах и в предоставлении услуг населению постепенно увеличивается. В 2009 г. он покрыл около трети всех расходов за вычетом процентов; он поглотил чуть более четверти в 1980 году и еще меньше в 1951 году. Если посмотреть на общие расходы, исключая пенсии по социальному обеспечению, которые не поступают ни из центра, ни из периферии, ЛА тратят около 235 миллиардов евро в год, а AC 255 миллиардов евро. евро: грубо говоря, государственные расходы в традиционном понимании делятся 50 на 50 между центром и периферией. Вместо этого доходы в значительной степени сосредоточены в центральном правительстве.
В результате в 2009 году центр имел первичный профицит в размере около 132 миллиардов евро, а периферия - дефицит между собственными доходами и расходами в размере около 145 миллиардов евро при первичном дефиците в размере 13 миллиардов. При оценке финансирования местных расходов следует также иметь в виду, что очень значительную часть собственных доходов местных администраций составляет IRAP, который для регионов представляет собой не более чем простой аванс, направленный на финансирование расходов на здравоохранение, где разница между доходами и доходами IRAP в любом случае обеспечивается государственными трансфертами.
Нынешняя ситуация характеризуется глубокими различиями в уровне расходов на одного жителя в субъектах, которые также схожи друг с другом, а также в доходах на душу населения от очень разных доходов между различными субъектами. В различиях есть компонент размера, очень маленькие муниципалитеты и крупные муниципалитеты имеют более высокие расходы, чем средние расходы (около минимальных расходов на душу населения примерно на 5000 жителей); присутствует территориальная составляющая (продушевые доходы в местных администрациях юга в среднем намного ниже, чем в центрально-северных администрациях). Муниципалитеты, провинции и регионы на территориях регионов с особым статусом имеют более высокие расходы, чем на территориях регионов с обычным статусом.
В пределах отдельных территорий существует сильная взаимозаменяемость между расходами различных уровней власти (где местные власти тратят меньше, а регион или государство тратят больше), так что - опять же без учета территорий регионов с особым статусом - уровни общих государственных расходов (государственная и местная администрация) в различных регионах не сильно отличаются друг от друга (более или менее 10% от среднего).
Учитывая уровень собственных доходов и государственных трансфертов, уровень регресса по долгу местных органов власти является относительно скромным.
Теперь я перехожу к возможным последствиям для экономической политики, вызванным институциональными изменениями, связанными с реализацией Раздела V Конституции, реформированной в 2001 г. Что касается новаторского содержания реформы 2001 г., то достаточно вспомнить статью 114 с его сильное идеологическое содержание, когда он удаляет из нашей Конституции политическое превосходство государства, переопределяя его как одну из государственных администраций нашей страны в списке, который включает на равных основаниях муниципалитеты, провинции и регионы. Статьи 117 и 118, в которых первая увеличивает конкурирующие полномочия регионов, а вторая усиливает идеальную роль местных администраций в политической системе, отдаленное эхо дебатов 150-летней давности о роли муниципалитетов как «естественных» органов власти. ».
Наряду с правилами, которые расширяют задачи и полномочия децентрализованных органов, новый текст решительно подтверждает неоспоримый суверенитет национального законодателя в определении во втором абзаце статьи 117 исключительной компетенции государства как в определении «основных уровней услуги» (буква м), так и в определении «основных функций» органов местного самоуправления (буква р).
К этому следует добавить, что в пункте 3 статьи 119 утверждается критерий выравнивания фискальной способности в пользу субъектов с более низкой налогооблагаемой базой собственных налогов. Таким образом, в Конституции остаются два разных критерия уравнивания, первый из которых прямо указан в статье 119, а второй вытекает из права государства определять уровни услуг и основных функций, которые имплицитно включают финансирование деятельности регионов и местных органов. на основе показателей потребности. Два критерия, которые почти несовместимы друг с другом.
По существу модель финансовых отношений между центром и периферией, разработанная Конституцией, едва ли подходит к модели «фискального федерализма» в первоначальном понимании этого термина, который, напомню, должен предусматривать в своей базовой структуре отсутствие государства от бизнеса децентрализованных правительств; система, направленная на выявление предпочтений местных сообществ как в отношении того, что делать и какие задачи выполнять, так и в отношении того, как финансировать соответствующие расходы.
Напротив, в тексте Конституции есть ссылки на «основные уровни услуг» и на «основные функции» статьи 117, нечеткость критерия уравнивания статьи 119 и указание на то, что финансовые переводы не должны содержат ограничения назначения, проектируют абстрактную структуру финансовых отношений между центром и периферией. К этому добавляются законы конституционного значения о финансировании регионов со специальными уставами, все ориентированные на режим участия в доходах от государственных налогов. Целое определяет структуру финансовых отношений между центром и периферией, которую нельзя проследить до того, что финансовая доктрина определяет как свойственное системе фискального федерализма.
Уполномочивающий закон, конечно же, действует в рамках двусмысленной природы конституционного текста и, по правде говоря, добавил свои собственные; процесс, который продолжается с делегированными указами. Более того, они пересекаются с финансовыми мерами по сокращению дефицита, с правилами пакта о внутренней стабильности, до такой степени, что ученому со средним интеллектом практически невозможно понять, действительно ли децентрализованные органы будут иметь большую финансовую автономию в выполнение возложенных на них задач в отношении текущей ситуации и какова будет политическая роль местного или регионального избирателя роль контролирующего государства в новой системе. В любом случае новые законы приведут к скромным новшествам по отношению к нынешней структуре децентрализованных финансов. Ничто не сравнится с изменениями, которые произошли в прошлом с практикой ипотеки для баланса, с налоговой реформой 1972 года, с декретами Стаммати 1977-78 годов, с уполномочивающими законами 1992 года и с налоговыми правилами. 1997 года.
В заключение следует отметить, что при реализации статей 117–119 Конституции нет и следа отнесения к регионам задач в сфере образования, которые в статье 117 трактуются аналогично задачам в сфере образования. охрана здоровья сегодня на вершине регионов. Как будто было стыдно. Вместо этого есть прямые правила:
– увеличить долю расходов, покрываемых собственными доходами;
– оценить стандартные производственные затраты на общественные услуги для 8500 XNUMX итальянских муниципалитетов, чтобы скорректировать государственные трансферты на эти затраты после вычета выручки из их собственных доходов.
Однако представляется, что принцип, в соответствии с которым ни одно местное или региональное образование, даже те, которые входят в группу субъектов, характеризующихся самой высокой налогооблагаемой базой различных налогов (от Пьемонта до Лацио), не может стать финансово независимым от государственных трансфертов, не будет реализовано. оставаться неприкосновенным. Таким образом, мы движемся к системе, которая определяет себя как «фискальный федерализм», но не соблюдает его минимальное основное содержание. Это, пожалуй, самый очевидный парадокс всего реформаторского проекта, который, надо сказать, с большим удивлением находит поддержку в регионах и местных органах власти.
Государство будет продолжать выплачивать трансферты и взносы, в том числе в форме распределения доходов от налоговых поступлений, собираемых на местах, между субъектами, у которых налоговая база местных налогов ниже, чем в среднем по стране, но будет продолжать выплачивать их также регионам и местные предприятия, у которых налоговая база высока и превышает средние значения по стране. Таким образом, государство будет продолжать уравнивать уровни расходов на душу населения также между органами (регионами и местными органами), которые действуют в восьми самых богатых регионах Италии и чьи уровни доходов отличаются друг от друга не более чем на десять или двадцать процентов. Парадокс заключается в том, что итальянские политики будут по-прежнему единодушно полагать, что выравнивание покупательной способности между территориями, которые в остальном богаты, является разумной задачей в интересах общества.
Таким образом, мы движемся к системе финансовых отношений между центром и периферией, которая определяет себя как «налоговый федерализм», но не соблюдает его минимального основного содержания. В связи с этим следует сказать, что демократическая страна не обязана быть организованной с характеристиками системы фискального федерализма. В период между 1858 и 1861 годами итальянские политики, планировавшие объединение Италии, хорошо помнили возможные варианты, и известно, что 13 марта 1861 года министр Мингетти представил в парламент четыре законопроекта, которые должны были преодолеть жесткость муниципального и провинциальное право вытекало из постановлений Сардинского королевства, одно из которых предусматривало создание регионов и возложение на провинции только задач контроля и координации деятельности муниципалитетов. Три месяца спустя, в июне 1861 г., проекты были решительно отвергнуты парламентской комиссией, в которую они были переданы для предварительного расследования.
Наша Конституция, Раздел V, может быть истолкована по-разному, но, подтверждая политическую автономию децентрализованных органов, она не смогла оторваться от традиционного государственного дирижизма. Изменения в роли и методах работы государственного сектора произойдут не из фискального федерализма в итальянском стиле.
Заключительное размышление. Институциональные реформы, которые осуществляются в соответствии с modus operandi государственного сектора, не должны быть неприятными для тех умов, которые находятся между двумя столпами либерально-демократического духа, которые я выбираю среди профессоров финансовых наук, таких как Луиджи Эйнауди и Эцио. Ванони. Оба говорят о сбалансированном бюджете, о контроле и эффективности государственных расходов, о децентрализации с фискальной автономией, хотя и с некоторыми расхождениями во мнениях относительно надлежащего уровня фискального давления.
Мне кажется, что сегодня не так много степеней свободы в управлении фискальной политикой, чтобы направить ее на желаемые цели, и что проводимые реформы не оказывают существенного влияния на этот сценарий. Государственному сектору необходимо восстановить доверие к себе, а также управлять собираемыми налоговыми поступлениями за счет сокращения неэффективности и расточительства. Институциональные инновации могут помочь, но ничто не может заменить мудрость повседневных действий правительства страны по разработке налогово-бюджетной политики.
Институт экономики и финансов
Католический университет - Милан
