Критика в адрес операции «Эпическая ярость» — совместного американо-израильского превентивного удара по Ирану, начавшегося утром 28 февраля, — касается не только ее значительного вклада в дальнейшую дестабилизацию Ближнего Востока и, в случае Дональда Трампа, нарушения его предвыборного обещания не втягивать Соединенные Штаты в новые войны.
Для магната эти возражения также поднимают вопрос о злоупотреблении властью за начало войны без согласия Конгресса. Наиболее резкое неодобрение решений Дональда прозвучало от сенатора-демократа Тима Кейна из Вирджинии, члена комитетов Палаты представителей по международным отношениям и вооруженным силам.
В статье, опубликованной в «Уолл-стрит Журнал» 1 марта (Неразумное и неконституционное нападение на ИранКейн назвал Трампа «поджигателем войны» и поднял вопрос о неконституционности действий президента. Военные инициативы против тегеранского режима, по сути, вновь подняли извечный вопрос о том, кто обладает полномочиями по ведению войны в Соединенных Штатах.
Конституционная теория и практика объявления войны
Согласно Конституции, президент является главнокомандующим вооруженными силами (статья II, раздел 2), но право объявлять войну принадлежит исключительно Конгрессу, который обладает единственными «военными полномочиями» (статья I, раздел 8, пункт 11). Иными словами, чтобы законно втянуть Соединенные Штаты в военный конфликт, президент должен иметь официальное разрешение Палаты представителей и Сената.
Так было, например, в случае вступления во Вторую мировую войну. Хотя Япония атаковала Соединенные Штаты, разбомбив Перл-Харбор 7 декабря 1941 года, и, следовательно, существование продолжающегося вооруженного конфликта было неоспоримым фактом, президенту Франклину Делано Рузвельту все еще требовалось официальное объявление войны Конгрессом для проведения военных операций против Токио.
То же самое произошло в одной из самых жестоких войн, которые вели Соединенные Штаты, — войне открытой агрессии против Мексики, которая велась с 1846 по 1848 год. Тогда президент Джеймс К. Полк вымогал у Конгресса объявление войны, совершив первую из серии мошеннических манипуляций с информацией и разведывательными источниками со стороны Белого дома, которые впоследствии стали характерной чертой истории страны.
Между Мексикой и Соединенными Штатами долгое время существовал спор по поводу границы между двумя странами. Полк приказал отряду солдат войти в район, который Вашингтон считал своей территорией, но который мексиканское правительство считало частью Мексики.
Некоторые из этих солдат были убиты мексиканскими войсками, которые считали их захватчиками. Поэтому, утверждая, что американская кровь была пролита на американской земле (а не на мексиканской территории), Полк запросил и получил от Конгресса объявление войны Мексике.
Военные конфликты без формального объявления войны
Спустя более века участие США во Вьетнамской войне стало юридически возможным в соответствии с «Резолюцией по Тонкинскому заливу» от 7 августа 1964 года.
Президент Линдон Б. Джонсон нагло солгал законодателям, заявив, что подразделения ВМС США подверглись нападению северо-вьетнамских сил в международных водах Юго-Восточной Азии, у берегов Тонкинского залива. Ничего из этого на самом деле не происходило, но мало кто осмеливался подвергать сомнению заявления президента.
Таким образом, Джонсону удалось добиться принятия Конгрессом «Резолюции о Тонкинском заливе», которая уполномочила его использовать «все необходимые средства для отражения любого вооруженного нападения на Соединенные Штаты и предотвращения дальнейшей агрессии».
Это был своего рода карт-бланш на применение военной силы против Северного Вьетнама, который Джонсон использовал для прямого задействования армии, флота и военно-воздушных сил в военных операциях, что привело к эскалации участия Вашингтона, которое до этого ограничивалось предоставлением советников и инструкторов южному режиму.
Нечто подобное произошло и во время вторжения в Ирак 19 марта 2003 года. Президент Джордж Буш-младший сделал вид, что Ирак обладает оружием массового поражения, которое может быть использовано против Соединенных Штатов и их союзников.
Введенные в заблуждение этой ложью (предполагаемое оружие так и не было найдено, несмотря на оккупацию страны Соединенными Штатами), 16 октября 2002 года Палата представителей и Сенат подавляющим большинством голосов одобрили документ, уполномочивающий президента «использовать вооруженные силы Соединенных Штатов по своему усмотрению и в целях защиты национальной безопасности Америки от Ирака».
Ни резолюция 1964 года о Тонкинском заливе, ни разрешение 2002 года не являлись истинным объявлением войны, а скорее представляли собой передачу полномочий по ведению войны президенту, что является явным признаком их перехода от Конгресса к Белому дому.
Действительно, несмотря на неоднократные военные операции, проводимые Соединенными Штатами со времен Второй мировой войны, последнее официальное объявление войны Конгрессом датируется 4 июня 1942 года, когда Палата представителей и Сенат объявили Болгарию, Румынию и Венгрию — страны, правительства которых находились под контролем нацистской Германии, — врагами Соединенных Штатов.
Маккинли и первое исключение из полномочий Конгресса в отношении войны
Необходимость оперативного противодействия угрозам национальной безопасности все чаще приводит к тому, что президент не соблюдает букву конституционного положения.
Первым, кто попытался применить подобное принуждение, был Уильям Маккинли, не случайно один из самых уважаемых предшественников Трампа. В 1900 году Маккинли решил добавить американских солдат к международному контингенту, направленному в Китайскую империю западными державами и Японией для подавления Боксерского восстания против иностранного вмешательства. Это решение соответствовало империалистической и экспансионистской политике Маккинли, которая, тем не менее, встретила сопротивление со стороны части общественного мнения.
Поэтому президент не хотел рисковать тем, что Конгресс откажет ему в разрешении на отправку войск для борьбы с повстанцами в Китае, и отказался запрашивать такое разрешение, аргументируя это срочностью военной операции и отсутствием времени для созыва Конгресса, который в тот момент не заседал.
Тактика Маккинли не подверглась существенной критике, и таким образом его шаг создал опасный прецедент.
Холодная война и использование президентом военных полномочий
Прежде всего, именно холодная война создала условия для того, чтобы президент частично присвоил себе «военные полномочия», отняв их у Конгресса, во имя национальной безопасности Соединенных Штатов и их союзников.
В условиях разработки ядерного оружия доктрина сдерживания, основанная на принципе взаимного гарантированного уничтожения (ВЗУ), согласно которому Москва не стала бы нападать на Соединенные Штаты с применением ядерного оружия, исходя из уверенности в том, что немедленный ответ Вашингтона в любом случае уничтожит Советский Союз, неизбежно должна была предусматривать исключение, хотя и теоретическое, из объявления войны Палатой представителей и Сенатом.
Решение о запуске ракет по противнику принимал бы президент, а не Конгресс. Однако во время холодной войны «военные полномочия» конгрессменов и сенаторов фактически обходились стороной в обычных конфликтах.
В 1950 году президент Гарри С. Трумэн втянул Соединенные Штаты в Корейскую войну без разрешения Конгресса. Вашингтон участвовал в конфликте в соответствии с резолюцией Совета Безопасности ООН, которая обязывала страны-члены использовать военную силу для восстановления статус-кво, существовавшего до вторжения Северной Кореи в Южную Корею.
Труман обосновывал это тем, что Сенат одобрил членство США в Организации Объединенных Наций в 1945 году и, следовательно, автоматически обязал Вашингтон выполнять решения Совета Безопасности, какими бы они ни были, без какого-либо обсуждения или голосования по последующим мерам, принятым этой международной организацией.
Впоследствии «Резолюция по Тонкинскому заливу» предоставила Джонсону право определить, какие «средства» необходимы для противодействия и предотвращения вооруженных нападений на американские войска в Юго-Восточной Азии, следует ли их применять, когда и как.
Аналогичные соображения применимы и к последствиям предыдущего кризиса, связанного с островами Цзиньмэнь и Мацзу в Тайваньском проливе. Когда 29 января 1955 года Китайская Народная Республика пригрозила военной интервенцией с целью оккупации этих островов, стремясь сломить сопротивление пекинского режима, президент Дуайт Д. Эйзенхауэр получил от Конгресса предварительное разрешение на развертывание американских войск для обеспечения безопасности Тайваня и окружающих островов.
И здесь Палата представителей и Сенат, по сути, выписали президенту карт-бланш, отказавшись от части своих «военных полномочий».
«Резолюция о военных полномочиях»
Злоупотребление президентом Ричардом Никсоном частичным делегированием полномочий по ведению войны во Вьетнаме побудило Конгресс вернуть себе то, что он невольно уступил Белому дому в предыдущие годы.
В 1970 году Никсон использовал действовавшую тогда же Тонкинскую декларацию, чтобы распространить военные операции в Юго-Восточной Азии на Камбоджу, которая сначала подверглась бомбардировкам, а затем вторжению Соединенных Штатов с целью перекрыть поставки из этой страны коммунистическим партизанам Вьетконга, воевавшим в Южном Вьетнаме против поддерживаемого Вашингтоном режима.
Никсон действовал в условиях абсолютной секретности, держа в неведении не только американскую общественность, но и Конгресс. Когда эта военная интервенция наконец стала известна, Палата представителей и Сенат воспользовались частичным ослаблением напряженности между Москвой и Вашингтоном в начале 1970-х годов, чтобы постепенно восстановить полномочия по ведению войны.
После отмены резолюции по Тонкинскому заливу в 1971 году в 1973 году был принят новый документ — резолюция о военных полномочиях, также известная как Закон о военных полномочиях. Этот документ определял порядок предоставления военных полномочий в ответ на внезапные чрезвычайные ситуации национального масштаба, вызванные «нападением на Соединенные Штаты, их территории или владения, или их вооруженные силы».
В частности, было установлено, что в случае использования американских солдат в боевых действиях за пределами национальных границ при отсутствии официального объявления войны Конгрессом президент обязан уведомить представителей и сенаторов в течение 48 часов и вывести боевые части в течение 60 дней (с возможностью продления до 90 дней) при отсутствии явного разрешения на их использование.
Никсон наложил вето на резолюцию о военных полномочиях, утверждая, что она ставит под угрозу национальную безопасность, поскольку будет препятствовать способности президента оперативно реагировать на внезапные военные кризисы.
Однако политическая дискредитация Никсона была вызвана Уотергейтским скандалом, который вынудил его уйти в отставку из Белого дома несколько месяцев спустя, а 7 ноября 1973 года Конгресс легко преодолел его вето, и новые положения о военных полномочиях, действующие и по сей день, вступили в силу.
Военные полномочия и предыдущие ближневосточные кризисы
«Резолюция о военных полномочиях» была принята во время администрации Рональда Рейгана в 1982 году и санкционировала размещение американских войск в Ливане в составе международного контингента, в который также входили подразделения из Великобритании, Франции и Италии, действовавшего в качестве сил по обеспечению безопасности между ополчением Организации освобождения Палестины и израильской армией, вторгшейся на юг страны.
Резолюция о военных полномочиях также способствовала одобрению Конгрессом операции «Буря в пустыне», в рамках которой администрация Джорджа Буша-старшего в 1991 году освободила Кувейт от иракской оккупации. Хотя она получила одобрение Палаты представителей и Сената, Буш счел ее не имеющей обязательной юридической силы.
Действительно, отчасти повторяя аргументы Трумана 1950 года, президент утверждал, что использование вооруженных сил США соответствует резолюции Совета Безопасности ООН и, следовательно, не может быть подчинено решению Конгресса.
Неразрешенный спор
Несмотря на намерения законодателей, резолюция о военных полномочиях не разрешила окончательно вопрос о распределении военных полномочий и породила новые споры.
Например, после гибели восемнадцати американских военнослужащих в Могадишо в октябре 1993 года президент Билл Клинтон согласился ускорить вывод американских войск из Сомали в соответствии с решением Конгресса об отмене положения 1973 года.
В противоположность этому, Клинтон продолжал отдавать приказы о бомбардировках Сербии в 1999 году, во время так называемой гуманитарной войны в Косово, в течение двух недель после истечения 60-дневного срока прекращения военных действий, поскольку они не были официально одобрены Конгрессом.
Однако президент считал, что не нарушает закон, поскольку Палата представителей и Сенат выделили средства на полеты пилотов, сброс бомб и запуск ракет, и, следовательно, по словам Клинтона, косвенно санкционировали боевые действия. Тем не менее, «Резолюция о военных полномочиях» устанавливает, что выделение средств на военные операции не равнозначно их одобрению.
В 2011 году, во время гражданской войны в Ливии, президент Барак Обама отказался обратиться в Конгресс с просьбой разрешить американским самолетам участвовать в рейдах для обеспечения соблюдения [права на] войны. бесполетной зоны над районом Бенгази, чтобы предотвратить массовые расстрелы повстанцев против его режима военно-воздушными силами диктатора Муаммара Каддафи.
Решение о проведении рейдов было принято Советом Атлантического пакта, военным альянсом, к которому Соединенные Штаты присоединились в 1949 году. Следовательно, по мнению Обамы, который повторял аргументацию Трумана и Буша-старшего, хотя и со ссылкой на другую международную организацию, НАТО, Соединенные Штаты были связаны решениями своих союзников, и Конгресс не мог их оспаривать.
Вопрос о полномочиях в отношении войны вновь всплыл на поверхность во время гражданской войны в Сирии. В 2014 году совместная резолюция Палаты представителей и Сената запретила участие американских войск.
Однако и Обама, и Трамп проигнорировали эту меру и развернули на земле подразделения спецназа против боевиков ИГИЛ. 7 апреля 2017 года Трамп даже выпустил 59 ракет «Томагавк» по авиабазе Аль-Шайрат, контролируемой режимом Башара Асада, в отместку за применение диктатором химического оружия против сирийского гражданского населения.
Неспособность интегрировать «Резолюцию о военных полномочиях»
Чтобы устранить ограничения, наложенные Законом о военных полномочиях, и создать правовую основу для привлечения президента к ответственности перед Конгрессом за его военные действия, в 2014 году упомянутый сенатор Кейн и его коллега-республиканец Джон Маккейн из Аризоны внесли законопроект о создании постоянного комитета Конгресса из четырнадцати членов. В его состав вошли бы лидеры двух партий в Палате представителей и Сенате, а также председатели комитетов Конгресса, в компетенцию которых входит национальная безопасность.
Президент был обязан консультироваться с этим органом, прежде чем отдавать приказ о развертывании американских войск за рубежом в ходе «значительных» вооруженных конфликтов, и по крайней мере каждые два месяца во время значительных, продолжительных военных операций. Однако законопроект так и не был принят.
«Военные полномочия» и террористические угрозы
Разногласия между Белым домом и Конгрессом по поводу применения резолюции о военных полномочиях возникали, в частности, в случаях, когда военные интервенции за рубежом были направлены не против регулярных вооруженных сил суверенных государств, а против террористических групп и их членов.
Опасения по поводу того, будут ли подобные действия подвергаться проверке со стороны Палаты представителей и Сената, высказывались еще в 1980-х годах администрацией Рейгана, которая рассматривала контртеррористические операции как равноценные международным правоохранительным действиям, а не военным инициативам.
В любом случае, после терактов «Аль-Каиды» 11 сентября 2001 года именно законодатели предоставили президенту более широкие полномочия и автономию от Конгресса в борьбе с терроризмом за пределами национальных границ Соединенных Штатов.
18 сентября 2001 года совместная резолюция Палаты представителей и Сената разрешила применение силы против любого, кто планировал, совершил или помогал в совершении нападений на Всемирный торговый центр и Пентагон на предыдущей неделе. Эта мера была направлена против «Аль-Каиды».
Однако противодействие именно этой организации было истолковано широко и стало включать в себя любую террористическую группу, нацеленную на Соединенные Штаты.
Таким образом, за последние четверть века резолюция 2001 года послужила легитимизации военных действий США против организаций, помимо «Аль-Каиды», в таких странах, как Сомали, Йемен, Эфиопия, Эритрея и Кения.
Авторитаризм Трампа в военной политике
Трамп апеллировал к борьбе с предполагаемым терроризмом, который больше не имеет исламского фундаменталистского происхождения, чтобы оправдать свои нападения на Венесуэлу.
Неслучайно свергнутый президент Николас Мадуро был обвинен Дональдом Трампом в наркотерроризме, а его арест 3 января прошлого года был представлен как простая международная полицейская операция, несмотря на то, что в ней было задействовано около 150 истребителей и... USS Gerald R. Ford, самый мощный авианосец, имеющийся в распоряжении ВМС США.
Однако, что касается потопления 45 венесуэльских судов, которые, предположительно, входили в сеть контрабанды наркотиков в Соединенные Штаты в период с сентября 2025 года по февраль прошлого года, магнат посчитал, что имеет право не запрашивать у Конгресса разрешения на применение силы, поскольку эти действия были настолько изолированными друг от друга и настолько кратковременными, что их нельзя было считать актами войны.
Чтобы избежать пристального внимания конгрессменов и сенаторов, Трамп упомянул быстрое развертывание вашингтонского военного аппарата также в связи с тем, что Конгресс не запросил разрешения на бомбардировку иранских ядерных объектов в Фордоу, Натанзе и Исфахане в ночь на 22 июня 2025 года. То, что для его израильского союзника стало объявленной войной против Ирана, для магната было задумано как мимолетный рейд.
Очевидно, что эта парадигма неприменима к операции «Эпическая ярость», в отношении которой Трамп, несмотря на свой показной оптимизм, по-прежнему прогнозирует боевые действия, которые продлятся четыре или пять недель.
По этой причине Дональд Трамп оправдал военное вмешательство соображениями национальной безопасности, в частности, «чтобы гарантировать, что американцам никогда не придется столкнуться с кровожадным террористическим режимом, вооруженным ядерным оружием».
Однако Центральное разведывательное управление первым заявило об отсутствии какой-либо непосредственной иранской угрозы ядерного или обычного ракетного характера. Следовательно, учитывая имеющиеся разведывательные данные, времени для получения разрешения на военные операции от Палаты представителей и Сената было бы предостаточно.
Однако согласованные действия — это метод, совершенно чуждый авторитаризму Трампа, который, как он демонстрирует, стремится обойти контроль Конгресса даже в сфере военной политики, поскольку он несовместим с его персоналистским и деспотическим пониманием власти и процессов принятия решений.
Совместная ответственность Конгресса
Также к злоупотреблению Трампом своими военными полномочиями подталкивает отсутствие «твердости» у некоторых законодателей, если процитировать выражение, которое Кейн использовал в «Уолл-стрит Журнал» в отношении некоторых своих коллег: в прошлую среду резолюция, внесенная самим Кейном в Сенат и призывающая к немедленному выводу американских вооруженных сил из войны против Ирана и предварительному одобрению Конгрессом будущих военных операций против Тегерана, была отклонена 53 голосами против 47.
Аналогичный документ был отклонен Палатой представителей в четверг. На этот раз спикер Палаты представителей Майк Джонсон, республиканец, прибегнул к невероятной риторике, чтобы оправдать военную политику Трампа и обойти вопрос о неконституционности интервенции против Тегерана.
Он, по сути, утверждал, что Иран объявил войну Соединенным Штатам, атаковав три их посольства на Ближнем Востоке (не принимая во внимание тот немаловажный факт, что это была ответная мера после начала операции «Эпическая ярость»), но в настоящее время Соединенные Штаты не находятся в состоянии войны с Ираном.
Майк Флуд, член Палаты представителей от Республиканской партии, представляющий штат Небраска, утверждал, что войны как таковой не было, а проводилась «значительная военная операция» — эвфемизм, очень похожий на отказ Владимира Путина называть нападение России на Украину войной и его предпочтение термину «специальная военная операция».
