Politica industriale e concorrenza sono state spesso considerate come inconciliabili ma non è esattamente così e una sintesi è possibile. Ecco perchè
Ci fu un tempo in cui la Ue considerava la concorrenza come politica industriale
Il perseguimento di obiettivi strategici attraverso una politica industriale comune non rappresenta una novità per l’Europa. Tuttavia, le Comunicazioni della Commissione adottate negli anni Novanta in materia di politica industriale – orientate a favorire una maggiore competitività delle imprese europee – si basavano prevalentemente su un approccio orizzontale, consistente in un insieme di misure neutrali rispetto ai settori produttivi, dirette a migliorare l’ambiente generale in cui operano le imprese, conformemente alla tradizionale concezione del ruolo dell’intervento pubblico nell’economia europea, storicamente orientato a limitare gli interventi pubblici selettivi in nome della tutela della concorrenza del mercato. Con l’eccezione di alcune iniziative settoriali, spesso di razionalizzazione di settori industriali in crisi, come il piano Davignon per la siderurgia, o di più larga portata come Esprit, la politica europea è stata infatti negli ultimi decenni basata sullo sforzo di attuare e completare il mercato unico, sforzo in cui vanno inquadrate le liberalizzazioni negli anni ’90, l’abbandono dell’intervento pubblico diretto nei mercati e le privatizzazioni. Come usava dire il Commissario per la concorrenza Van Miert all’inizio degli anni 90, la politica industriale dell’Europa era la concorrenza.
Il tempo della politica industriale europea e la svolta Ue
Tuttavia, a partire dal 2010, in risposta alle crisi che hanno colpito le economie europee, la Commissione ha progressivamente integrato un approccio verticale, volto a sostenere specifici settori o tecnologie strategiche per la competitività e la transizione dell’economia europea. Una svolta decisiva in tal senso si è registrata con la risposta all’emergenza del Covid: la necessità di massicci interventi pubblici per sostenere la ripresa è stata l’occasione per rimodellare il sistema economico europeo in funzione della doppia transizione, ecologica e digitale. Lo scoppio della guerra in Ucraina ha consolidato la concezione della politica industriale secondo cui l’intervento pubblico nell’economia – anche a livello europeo – si configura come strumento funzionale all’indirizzo strategico dell’Ue.
Innanzi tutto, l’Unione ha assunto per la prima volta un ruolo centrale nel disegno delle complessive politiche industriali: inizialmente con il Next Generation EU (in realtà anticipato da New Green Deal) e successivamente con il Dispositivo per la Ripresa e Resilenza (PNRR): che per la prima volta vedeva una mobilizzazione di risorse europee centralizzate, anche se a sostegno di progetti elaborati, pur lungo linee comuni, a livello nazionale. Successivamente, sulla base delle analisi contenute nel rapporto Draghi, la Commissione ha elaborato la Bussola per la competitività, che rappresenta l’esito politico dei Rapporti Letta e Draghi, volti proprio a delineare una visione e una serie di strategie per il rafforzamento dell’UE attraverso un rinnovamento del mercato unico, segna un nuovo passaggio fondamentale. Essa, infatti, delinea i tre pilastri – innovazione, resilienza e sicurezza – su cui si fondano le priorità della Commissione nel periodo 2024–2029, evidenziando la volontà di rendere strutturale l’approccio industriale proattivo dell’Ue.
In questo contesto è anche cambiata l’impostazione della politica relativa agli aiuti di Stato: da un atteggiamento guidato dagli effetti delle iniziative sulla concorrenza, ad uno più flessibile, al fine di agevolare lo sviluppo di filiere rilevanti (batterie, idrogeno, semiconduttori): ovviamente, in assenza di risorse comuni, con il rischio di asimmetrie tra paesi riguardo la capacità di sostegno finanziario. Le ragioni del recente cambiamento di impostazione sono, come noto, di origine diversa: l’introduzione della sostenibilità ambientale e sociale tra gli obiettivi dell’Unione e la spinta quindi verso la decarbonizzazione, peraltro collegato all’autonomia energetica; il tema della resilienza, per rispondere alla minaccia alla sicurezza delle forniture posta prima dal Covid e poi dagli sviluppi negli equilibri geoeconomici. Ma soprattutto dalla percezione di una perdita di competitività dell’economia europea rispetto a Stati Uniti e Cina, dovuto al ritardo nell’adattamento dell’industria europea alla rivoluzione digitale e dell’AI e della transizione energetica e la mobilità elettrica: non a caso erano queste le aree maggiormente interessate dagli interventi previsti dal Next Generation EU per riportare il sistema economico industriale europeo sulla strada dell’innovazione.
Politica industriale e concorrenza
La politica Industriale include l’insieme degli interventi pubblici finalizzati a rendere più efficiente la struttura dell’economia. Gli interventi possono però avere diverse caratteristiche: essere orizzontali applicandosi a tutte le imprese indipendentemente dai settori (crediti di imposta per R&D) ; oppure riguardare solo alcuni settori o localizzazioni; può anche riguardare la specifica struttura di impresa, favorendo aggregazioni per raggiungere un scala appropriata per competere sui mercati o per intraprendere grandi investimenti necessari.
Gli interventi di politica industriale non devono necessariamente condurre a limitazioni della concorrenza. Anzi, come vedremo, può esservi complementarietà tra politica industriale e una vivace concorrenza: tuttavia le esperienze nazionali negli anni ’60 e ’70 sono state spesso basate sulla creazione di “campioni nazionali” con grande potere di mercato, nella convinzione che ciò potesse condurre a effetti positivi sui mercati a monte e a valle, inevitabilmente comprimendo la concorrenza; politiche che peraltro raramente hanno avuto effetti positivi.
In realtà numerose analisi mostrano che intervento pubblico e concorrenza sono complementari. Già negli anni ‘90 l’analisi di Michael Porter, guru dell’analisi strategica di Harvard, mostrava come elementi essenziali dei vantaggi competitivi dei sistemi economici fossero, oltre che la dotazione di risorse e di capitale umano, sia un intervento pubblico che fornisca le infrastrutture materiali e immateriali, domanda pubblica e accesso di finanziamento nei settori innovativi, sia un ambiente concorrenziale vivace che stimoli efficienza e innovazione.
Ad esempio, nel caso del settore automobilistico giapponese, caratterizzato dal prevalere di politiche protezioniste, era la fortissima concorrenza interna tra produttori che conduceva all’innovazione. Per questo, secondo Porter, funzione dell’intervento pubblico era anche garantire il contesto concorrenziale attraverso l’applicazione di leggi che tutelano la concorrenza. Alla conclusione circa la complementarità tra concorrenza e intervento pubblico nel mercato giungono anche più recenti analisi centrate sul ruolo dell’innovazione per la crescita dell’economia: esse sottolineano il ruolo della concorrenza, ma anche dell’intervento pubblico per stimolarla e mantenerla.
Economisti come Aghion e Tirole, elaborando sul paradigma schumpeteriano, secondo il quale l’innovazione è guidata dall’obiettivo di appropriarsi degli extraprofitti derivanti dal raggiungimento della dominanza sul mercato, monopolio temporaneo o definitivo, superano il pessimismo di Schumpeter, che riteneva che questa corsa avrebbe condotto alla monopolizzazione e quindi alla burocratizzazione e stagnazione. Sottolineano invece che un ambiente in cui i concorrenti sì sfidano tra loro e con l’impresa leader genera una spinta continua l’innovazione ed è favorevole all’innovazione sia di prodotto che di tecnologia. Consentendo così quei salti tecnologici che permettono di superare la resistenza al cambiamento.
La novità di questi contributi non è solo che a differenza di Schumpeter, non vedono il processo concorrenziale finire con il prevalere del monopolista. Ma che, anzi, vedono il monopolio sfidato continuamente dall’innovazione prodotta dalla concorrenza, attraverso l’adozione di tecnologie nuove e la creazione di prodotti alternativi. In questo modo sfuggendo alla path dependence che caratterizza l’attività innovativa meno dirompente di imprese ben stabilite nel mercato.
Da qui seguono due indicazioni: l’intervento pubblico deve essere finalizzato all’innovazione e a sostenere settori di punta; e deve farlo sostenendo la concorrenza. In particolare, sono rilevanti la disponibilità di interventi finanziari a settori innovativi e quindi ad alto rischio e a piccole e nuove imprese, nonché a sostegno di attività di ricerca e sviluppo e formazione. Infatti, un punto importante della spinta concorrenziale è il contributo delle imprese nuove. Attraverso il confronto tra la rotazione delle imprese negli USA e in Francia, Aghion mostra come nelle economie più innovative i tassi di natalità e di mortalità delle imprese siano più elevati rispetto a. quelli meno innovativi, di conseguenza la vita media delle imprese è più breve. Di più, questa dinamica tra imprese si trasferisce nella posizione relativa delle imprese nella generazione di valore e nella loro attività di innovazione e la rilevanza dei settori in cui queste operano.
Questa dinamicità nel settore rappresenta una differenza molto rilevante tra Stati Uniti ed Europa. Come peraltro rileva anche Draghi, in relazione alle imprese più attive nella Ricerca e Sviluppo. Mentre negli anni le imprese e i settori in cui operano negli Stati Uniti si alternano, in Europa, il settore automobilistico e le imprese che vi operano restano quelli di riferimento.
Concorrenza e Antitrust
In questo contesto è chiaro che compito delle autorità pubbliche è anche tutelare l’ambiente competitivo e quindi applicare le norme antitrust per mantenere la tensione concorrenziale sul mercato. Tuttavia, sulla base di quanto abbiamo esposto, occorre sottolineare che il paradigma della concorrenza che dovrebbe orientare l’applicazione della normativa ha un carattere particolare, alquanto diverso da quello del benessere del consumatore, finalizzato a valutare se le condotte siano efficienti e risultino in un vantaggio per i consumatori.
Piuttosto l’analisi dovrebbe concentrarsi sulla concorrenza dinamica, sul mantenimento di strutture concorrenziali in cui le imprese leader vengono continuamente sfidate da imprese che competono, così dando luogo a un grande dinamismo del mercato. Questa visione della concorrenza ha conseguenze sulla modalità in cui riteniamo la normativa della concorrenza, e in particolare quella europea, debba essere applicata: dall’efficienza statica e il benessere del consumatore al processo concorrenziale e agli ostacoli alla crescita delle imprese.
Un esempio al riguardo può essere rappresentato dalle recenti indicazioni circa l’orientamento della applicazione della normativa sia in relazione alla normativa sulle piattaforme, il Dma, che impone l’accesso alle piattaforme e la interoperabilità ai concorrenti nella offerta di servizi; sia in relazione alla normativa sugli abusi di posizione dominante, in cui l’enforcement appare andare in una direzione di applicazione più stringente: come mostrano le proposte di linee guida nell’applicazione dell’articolo 102 che ridimensionano il riferimento al test AEC, esplicitamente guidato dal criterio dell’efficienza, e sembrano segnare il passaggio a una tutela più stringente di una struttura concorrenziale del mercato, anche attraverso un più ampio ricorso al criterio della concorrenza sul merito, e attraverso una tassonomia delle condotte.
La concorrenza nel Rapporto Draghi
Le recenti iniziative di politica industriale della Commissione a cui abbiamo fatto riferimento trovano il loro fondamento nel piano per la ripresa della competitività europea nel Rapporto Draghi, che analizza le cause della perdita di competitività dell’economia europea intervenuto nei primi anni del 2000 e propone strategie per incentivare innovazione e investimenti di carattere orizzontale e settoriale.
Alla base del Rapporto c’è peraltro una visione della concorrenza come elemento essenziale per il recupero di concorrenzialità europea: “Una rassegna della evidenza empirica disponibile mostra chiaramente che una forte concorrenza non solo dà luogo a prezzi più bassi, ma tende a stimolare maggiore produttività, investimento ed innovazione”. Tuttavia il Rapporto precisa anche che i settori tecnologicamente innovativi, che devono avere un ruolo maggiore nell’economia europea, sono anche quelli caratterizzati da dimensioni di scala necessaria per innovare, su cui si gioca la concorrenza, assai più che sulle politiche di prezzo.
Il rapporto Draghi appare quindi esplicitamente sposare una visione della tutela della concorrenza che tenga conto degli incentivi ad innovare e a quelli a raggiungere una dimensione sufficiente per essere un efficace innovatore e concorrente. Da questo punto di vista il Rapporto Draghi sottolinea, come ovvio, l’importanza del completamento del Mercato Unico, specialmente nel settore dei servizi dove più forte è la tensione innovativa e più forti le barriere nazionali. Ma sostanzialmente sembra condividere la nuova impostazione della politica antitrust europea come delineata nel Dma e nella proposta di linee guida sull’art. 102: propone anzi di estendere il DMA dalle piattaforme alle imprese dominanti del settore digitale e sottolinea l’importanza dell’interoperabilità, introducendo anche elementi di condizionalità nel conferimento di aiuti e benefici finanziari all’apertura all’accesso.
Mentre il Rapporto sottolinea l’importanza della “coopetition”, la cooperazione tra concorrenti nello sviluppo di fasi pre-competitive, come grandi infrastrutture e ricerca e sviluppo, e quindi l’esigenza di avere tempestivamente indicazioni da parte della DG Concorrenza, tuttavia ritiene che la Commissione dovrebbe disporre di nuovi poteri per aprire alla concorrenza settori caratterizzati da condotte collusive anche attraverso il conferimento di nuovi poteri attraverso un “New Competition Tool”.
Il Rapporto mostra invece preoccupazione per l’uso non efficiente delle politiche degli aiuti, notando come l’espansione dello strumento nel periodo del Covid e della crisi energetica determinata dalla guerra d’Ucraina ha “frammentato il mercato comune, distorto la concorrenza, deteriorato le finanze pubbliche e creato una inefficiente corsa ai sussidi”. E richiede il ritorno ad un controllo degli aiuti di Stato, inquadrato al fine di perseguire azioni strategiche coordinate: da questo punto di vista, anche considerata la comunque attuale fonte nazionale degli aiuti, il Rapporto raccomanda il loro utilizzo nell’ambito degli Importanti Progetti di Interesse Comune Europeo, finalizzati a finanziare innovazioni di frontiera attraverso iniziative estese su più stati.
Naturalmente, dato il rilievo del requisito delle economie di scala nei settori innovativi, il tema a cui il rapporto Draghi dedica particolare attenzione è quello del controllo delle concentrazioni, in cui si richiede particolare attenzioni all’esame degli effetti delle concentrazioni sulla efficienza e le innovazioni: mentre secondo il Rapporto questi effetti non dovrebbero condizionare l’analisi in caso di imprese in posizione dominante, la Commissione dovrebbe introdurre una “innovation defence”, anche emanando linee guida per facilitarne la presentazione e l’analisi, e considerando la possibilità di imporre vincoli di investimento e di tempistica per la loro realizzazione.
Come noto, le proposte del Rapporto sono state tenute in buon conto dalla Commissione nella predisposizione della revisione delle linee guida per il controllo delle concentrazioni sottoposta recentemente a consultazione: in queste è da apprezzare l’attenzione per gli obiettivi della resilienza e dell’innovazione ma anche la continua attenzione al mantenimento di una struttura concorrenziale e l’introduzione di una particolare attenzione per le killer acquisitions volte a consolidare la posizione di mercato o a eliminare potenziali concorrenti.
Sui “Campioni europei”
Nonostante il Rapporto Draghi specifichi la sua ostilità rispetto alle posizioni di dominanza, l’attenzione in esso alle modalità del controllo delle concentrazioni, per tener conto dell’innovazione e delle necessità di scala è stata da diversa parte interpretata come un particolare favore nei confronti dei così detti “campioni europei”, la attenzione ai quali è più da più da più parti sollecitata. Al riguardo, questo sembra essere un tema di particolare attenzione, anche in relazione all’esperienza passata, e merita quindi qualche approfondimento.
In un contesto concorrenziale, l’emergere di imprese europee che siano campioni nei loro mercati è certamente desiderabile: tuttavia, non è affatto detto che la concentrazione di imprese sul mercato sia necessaria per creare campioni nel mercato: i campioni americani nel settore delle tecnologie digitali e dell’AI non sono il frutto di concentrazioni, ma imprese che si sono sviluppate per crescita interna, espandendosi sui mercati attraverso l’innovazione.
Il tema sembra di rilievo, quando si vadano a considerare gli esempi che vengono frequentemente portati nel nostro dibattito.
Un primo esempio è quello di Airbus, che viene giustamente visto come un esempio di collaborazione di operatori anglo-francesi per la progettazione e costruzione di un aereo wide-body che potesse competere in un mercato fino ad allora dominato dalle imprese americane Come notano anche Rey e Tirole, Airbus era in realtà un nuovo entrante, uno sfidante delle imprese americane che dominavano il mercato, con un prodotto con caratteristiche di assoluta novità. Mal si attaglia quindi alla concezione del campione europeo nato dal consolidamento di imprese già stabilite e con un peso rilevante sul mercato. Anzi il suo successo testimonia l’efficacia del paradigma concorrenziale, che induce un nuovo entrante a sfidare le imprese dominanti
Un caso più pertinente sarebbe stato quello della fusione di Alstom Siemens, imprese quasi duopolistiche, ma vivacemente concorrenti offrendo modelli sempre diversi, nel settore dell’alta Velocità ferroviaria europea, e leader nei mercati extra-europei aperti alla concorrenza (soprattutto gli USA e alcuni mercati asiatici). L’operazione fu vietata dalla Commissione nel 2019: oltre a creare un quasi monopolio nei mercati del materiale circolante e del segnalamento, ponendo barriere quasi insormontabili ad un’eventuale concorrenza, la loro fusione avrebbe dato luogo a una sostanziale riduzione della dinamicità del mercato, riducendo la spinta all’efficienza e all’innovazione. Né la paventata concorrenza cinese nei mercati europei sembrava una minaccia credibile.
Di fatto, negli anni seguenti le due imprese hanno continuato ad avere una posizione di leadership nei mercati mondiali, aggiudicandosi gare per progetti ferroviari negli USA e in Asia (Siemens in Vietnam), mentre CRRC, sostenuta dallo Stato cinese anche in termini di finanziamento dei progetti, incontrava sostanziali problemi in Indonesia. Insomma, gli esempi che vengono portati non mostra particolare evidenza a favore dei “campioni europei”: anzi un’analisi accurata confermerebbe la opportunità di un approccio prudente da parte della Commissione. Certo, non può escludersi che in particolari circostanze l’aggregazione di grandi operatori possa essere favorevole all’innovazione e allo sviluppo dei mercati. Ma gli esempi sono di ben diverso tipo.
Nel 2017 la Commissione bloccò il progetto di fusione tra eutche Bourse e la Borsa di Londra, che allora controllava la Borsa Italiana,. La Commissione manifestò la sua preoccupazione circa il fatto che la concentrazione avrebbe dato luogo ad un luogo di scambio prevalente in Europa per i tioli azionari; di più manifestò preoccupazione per la creazione di un quasi monopolio sui mercati a valle del clearing e del settlement dei titoli di Stato, su cui operavano diversi operatori. Trascurando il rilievo della concorrenza con altri operatori europei, e soprattutto con quelli americani, la Commissione non colse a quel tempo il carattere di infrastruttura essenziale per lo sviluppo di un mercato europeo dei capitali di un mercato borsistico vasto e profondo e di una semplificazione dei relativi sistemi post-trading. Un tema che vent’anni dopo viene considerato centrale per la competitività europea.
Kesimpulan
Concorrenza e politica industriale sono spesso viste come scelte tra loro incompatibili. In realtà, come abbiamo mostrato questo non è necessariamente vero: al contrario esse sono complementari al fine di assicurare e un’ambiente competitivo in cui innovazione tecnologica e di prodotto possa svilupparsi. Questo, tuttavia, ha alcune rilevanti implicazioni circa i modi in cui sono disegnati sia i provvedimenti di politica industriale che i criteri in base a cui le misure di tutela della concorrenza sono applicate.
Si è argomentato che i provvedimenti dovrebbero essere disegnati in modo da favorire i settori a più rapido sviluppo tecnologico e contenuto innovativo, creando le condizioni per favorire la nascita e lo sviluppo di nuove imprese innovative, che possano sfidare le imprese già stabilite anche utilizzando paradigmi non consolidati.
D’altronde, l’azione antitrust dovrebbe essere orientata al mantenimento di strutture concorrenziali in cui le imprese leader vengono continuamente sfidate da imprese che competono, così dando luogo a un grande dinamismo del mercato. E’ auspicabile che, sia pure in un contesto molto complesso, per ragioni economiche, normative e politiche, l’azione della Commissione possa continuare a muoversi secondo queste linee.
