Kebijakan industri dan persaingan usaha sering dianggap tidak dapat didamaikan, tetapi sebenarnya tidak demikian, dan sintesis di antara keduanya dimungkinkan. Berikut alasannya.
Ada suatu masa ketika Uni Eropa menganggap persaingan sebagai kebijakan industri.
Pengejaran tujuan strategis melalui kebijakan industri bersama bukanlah hal baru bagi Eropa. Namun, komunikasi Komisi tentang kebijakan industri yang diadopsi pada tahun 1990-an—yang bertujuan untuk mendorong daya saing yang lebih besar bagi perusahaan-perusahaan Eropa—sebagian besar didasarkan pada pendekatan horizontal, yang terdiri dari serangkaian langkah netral sektoral yang dirancang untuk meningkatkan lingkungan umum tempat perusahaan beroperasi. Pendekatan ini konsisten dengan pemahaman tradisional tentang peran intervensi publik dalam perekonomian Eropa, yang secara historis berfokus pada pembatasan intervensi publik selektif atas nama melindungi persaingan pasar. Dengan pengecualian beberapa inisiatif khusus sektoral, yang seringkali bertujuan untuk merasionalisasi sektor industri yang sedang kesulitan, seperti Rencana Davignon untuk industri baja, atau inisiatif yang lebih luas seperti Esprit, kebijakan Eropa dalam beberapa dekade terakhir didasarkan pada upaya untuk mengimplementasikan dan menyelesaikan pasar tunggal. Upaya ini mencakup liberalisasi tahun 1990-an, penghentian intervensi publik langsung di pasar, dan privatisasi. Seperti yang pernah dikatakan oleh Komisioner Persaingan Usaha Van Miert pada awal tahun 1990-an, kebijakan industri Eropa adalah persaingan.
Periode kebijakan industri Eropa dan titik balik Uni Eropa
Namun, sejak tahun 2010, sebagai respons terhadap krisis yang melanda perekonomian Eropa, Komisi secara progresif telah mengintegrasikan pendekatan vertikal, yang bertujuan untuk mendukung sektor atau teknologi spesifik yang strategis bagi daya saing dan transisi ekonomi Eropa. Titik balik yang menentukan dalam hal ini terjadi dengan respons terhadap keadaan darurat COVID-19: kebutuhan akan intervensi publik besar-besaran untuk mendukung pemulihan memberikan kesempatan untuk membentuk kembali sistem ekonomi Eropa untuk transisi ganda, ekologis dan digital. Pecahnya perang di Ukraina memperkuat konsep kebijakan industri yang menyatakan bahwa intervensi publik dalam perekonomian—termasuk di tingkat Eropa—adalah alat yang berperan penting dalam arah strategis Uni Eropa.
Pertama, Uni Eropa mengambil peran sentral dalam merancang kebijakan industri komprehensif untuk pertama kalinya: awalnya dengan Next Generation EU (yang sebenarnya diantisipasi oleh New Green Deal) dan kemudian dengan Recovery and Resilience Facility (NRRP). Hal ini pertama kali menyaksikan mobilisasi sumber daya Eropa yang terpusat, meskipun untuk mendukung proyek-proyek yang dikembangkan, meskipun sejalan dengan kebijakan bersama, di tingkat nasional. Selanjutnya, berdasarkan analisis yang terdapat dalam Laporan Draghi, Komisi mengembangkan Competitiveness Compass, yang mewakili hasil politik dari Laporan Letta dan Draghi, yang bertujuan untuk menguraikan visi dan serangkaian strategi untuk memperkuat Uni Eropa melalui pembaruan pasar tunggal. Ini menandai langkah fundamental baru. Hal ini menguraikan tiga pilar—inovasi, ketahanan, dan keamanan—yang menjadi dasar prioritas Komisi untuk periode 2024–2029, menyoroti keinginan untuk menstrukturkan pendekatan industri proaktif Uni Eropa.
Dalam konteks ini, pendekatan terhadap kebijakan bantuan negara juga telah berubah: dari pendekatan yang dipandu oleh dampak inisiatif terhadap persaingan menjadi pendekatan yang lebih fleksibel, yang bertujuan untuk memfasilitasi pengembangan rantai pasokan utama (baterai, hidrogen, semikonduktor). Tentu saja, tanpa adanya sumber daya bersama, hal ini menimbulkan risiko ketidakseimbangan antar negara terkait kapasitas dukungan keuangan. Alasan perubahan pendekatan baru-baru ini, seperti yang diketahui, beragam: pengenalan keberlanjutan lingkungan dan sosial di antara tujuan Uni Eropa dan dorongan yang dihasilkan menuju dekarbonisasi, yang juga terkait dengan otonomi energi; masalah ketahanan, untuk menanggapi ancaman terhadap keamanan pasokan yang pertama kali ditimbulkan oleh Covid dan kemudian oleh perkembangan keseimbangan geoekonomi. Tetapi yang terpenting, hal ini berasal dari hilangnya daya saing ekonomi Eropa dibandingkan dengan Amerika Serikat dan Tiongkok, karena keterlambatan adaptasi industri Eropa terhadap revolusi digital dan AI, transisi energi, dan mobilitas listrik. Bukan suatu kebetulan bahwa area-area ini adalah area yang paling terdampak oleh intervensi yang direncanakan oleh Next Generation EU untuk mengembalikan sistem ekonomi industri Eropa ke jalur inovasi.
Kebijakan industri dan persaingan
Kebijakan industri mencakup semua intervensi publik yang bertujuan untuk membuat struktur ekonomi lebih efisien. Namun, intervensi ini dapat memiliki karakteristik yang berbeda: dapat bersifat horizontal, berlaku untuk semua perusahaan tanpa memandang sektor (kredit pajak R&D); atau hanya menyangkut sektor atau lokasi tertentu; dapat juga membahas struktur spesifik suatu perusahaan, mendorong merger untuk mencapai skala yang sesuai agar dapat bersaing di pasar atau melakukan investasi skala besar yang diperlukan.
Intervensi kebijakan industri tidak selalu harus mengarah pada pembatasan persaingan. Bahkan, seperti yang akan kita lihat, dapat terjadi komplementaritas antara kebijakan industri dan persaingan yang dinamis. Namun, pengalaman nasional pada tahun 60-an dan 70-an sering kali didasarkan pada penciptaan "juara nasional" dengan kekuatan pasar yang besar, dengan keyakinan bahwa hal ini dapat menghasilkan efek positif pada pasar hulu dan hilir, yang pada akhirnya akan membatasi persaingan. Namun, kebijakan-kebijakan ini jarang memberikan efek positif.
Faktanya, banyak analisis menunjukkan bahwa intervensi publik dan persaingan saling melengkapi. Sejak awal tahun 90-an, analisis Michael Porter, seorang pakar analisis strategis dari Harvard, menunjukkan betapa pentingnya elemen-elemen keunggulan kompetitif sistem ekonomi, selain penyediaan sumber daya dan modal manusia, adalah intervensi publik yang menyediakan infrastruktur nyata dan tidak nyata, permintaan publik, dan akses ke pembiayaan di sektor-sektor inovatif, serta lingkungan kompetitif yang dinamis yang merangsang efisiensi dan inovasi.
Sebagai contoh, dalam kasus sektor otomotif Jepang, yang dicirikan oleh prevalensi kebijakan proteksionis, persaingan internal yang intens di antara para produsenlah yang mendorong inovasi. Oleh karena itu, menurut Porter, intervensi publik juga berfungsi untuk memastikan lingkungan yang kompetitif melalui penegakan hukum yang melindungi persaingan. Analisis yang lebih baru yang berfokus pada peran inovasi dalam pertumbuhan ekonomi juga sampai pada kesimpulan mengenai komplementaritas antara persaingan dan intervensi publik di pasar: mereka menekankan peran persaingan, tetapi juga intervensi publik dalam merangsang dan mempertahankannya.
Ekonom seperti Aghion dan Tirole, yang berlandaskan paradigma Schumpeter, yang menyatakan bahwa inovasi didorong oleh tujuan untuk meraih keuntungan tambahan yang dihasilkan dari pencapaian dominasi pasar—baik sementara maupun permanen—mengatasi pesimisme Schumpeter, yang memprediksi bahwa persaingan ini akan mengarah pada monopolisasi dan dengan demikian pada birokratisasi dan stagnasi. Sebaliknya, mereka menekankan bahwa lingkungan di mana para pesaing bersaing satu sama lain dan dengan perusahaan terkemuka menghasilkan dorongan berkelanjutan untuk inovasi dan kondusif bagi inovasi produk dan teknologi. Hal ini memungkinkan lompatan teknologi yang mengatasi resistensi terhadap perubahan.
Keunikan dari kontribusi ini bukan hanya karena, tidak seperti Schumpeter, mereka tidak melihat proses persaingan sebagai sesuatu yang berakhir dengan dominasi monopolis. Sebaliknya, mereka melihat monopoli terus-menerus ditantang oleh inovasi yang dihasilkan oleh persaingan, melalui adopsi teknologi baru dan penciptaan produk alternatif. Hal ini menghindari ketergantungan pada jalur yang menjadi ciri aktivitas inovatif yang kurang disruptif dari perusahaan-perusahaan yang sudah mapan di pasar.
Berikut dua rekomendasi: intervensi publik harus diarahkan pada inovasi dan mendukung sektor-sektor mutakhir; dan hal itu harus dilakukan dengan mendukung persaingan. Secara khusus, ketersediaan intervensi keuangan untuk sektor-sektor inovatif dan karenanya berisiko tinggi, serta untuk usaha kecil dan baru, dan juga untuk mendukung kegiatan penelitian dan pengembangan serta pelatihan, sangat penting. Memang, aspek kunci dari tekanan persaingan adalah kontribusi dari bisnis-bisnis baru. Dengan membandingkan omset bisnis di AS dan Prancis, Aghion menunjukkan bagaimana di ekonomi yang lebih inovatif, tingkat kelahiran dan kematian bisnis lebih tinggi daripada di ekonomi yang kurang inovatif, akibatnya rata-rata umur bisnis lebih pendek. Lebih lanjut, dinamika antar bisnis ini tercermin dalam posisi relatif perusahaan dalam penciptaan nilai dan aktivitas inovasi mereka, serta pentingnya sektor tempat mereka beroperasi.
Dinamika di sektor ini menunjukkan perbedaan signifikan antara Amerika Serikat dan Eropa. Seperti yang juga dikemukakan Draghi, hal ini terutama berlaku untuk perusahaan-perusahaan yang paling aktif dalam Penelitian dan Pengembangan. Sementara perusahaan dan sektor tempat mereka beroperasi di Amerika Serikat telah bervariasi selama bertahun-tahun, di Eropa, sektor otomotif dan perusahaan-perusahaan yang beroperasi di dalamnya tetap menjadi tolok ukur.
Persaingan Usaha dan Antimonopoli
Dalam konteks ini, jelas bahwa otoritas publik juga memiliki tugas untuk melindungi lingkungan persaingan dan oleh karena itu menegakkan aturan antimonopoli untuk mempertahankan tekanan persaingan di pasar. Namun, berdasarkan apa yang telah kami jelaskan, perlu ditekankan bahwa paradigma persaingan yang harus memandu penerapan aturan tersebut memiliki sifat khusus, yang sangat berbeda dari kesejahteraan konsumen, yang bertujuan untuk menilai apakah perilaku tersebut efisien dan menghasilkan keuntungan bagi konsumen.
Sebaliknya, analisis harus berfokus pada persaingan dinamis, pemeliharaan struktur kompetitif di mana perusahaan-perusahaan terkemuka terus-menerus ditantang oleh perusahaan-perusahaan pesaing, sehingga memunculkan dinamika pasar yang besar. Pandangan tentang persaingan ini memiliki implikasi terhadap bagaimana kita percaya hukum persaingan, dan hukum Eropa khususnya, harus diterapkan: dari efisiensi statis dan kesejahteraan konsumen hingga proses kompetitif dan hambatan terhadap pertumbuhan bisnis.
Contohnya dapat ditemukan dalam pedoman terbaru mengenai penerapan undang-undang, baik yang berkaitan dengan undang-undang platform (DMA), yang mengharuskan para pesaing untuk mengakses platform dan memastikan interoperabilitas dalam penyediaan layanan, maupun yang berkaitan dengan undang-undang tentang penyalahgunaan posisi dominan, di mana penegakan hukum tampaknya bergerak ke arah penegakan yang lebih ketat. Hal ini ditunjukkan oleh pedoman yang diusulkan untuk penerapan Pasal 102, yang mengurangi referensi pada uji AEC, secara eksplisit dipandu oleh kriteria efisiensi, dan tampaknya menandakan pergeseran menuju perlindungan yang lebih ketat terhadap struktur pasar yang kompetitif, termasuk melalui penggunaan kriteria persaingan berbasis prestasi yang lebih luas dan melalui taksonomi perilaku.
Persaingan dalam Laporan Draghi
Inisiatif kebijakan industri Komisi baru-baru ini yang telah kami sebutkan didasarkan pada rencana pemulihan daya saing Eropa dalam Laporan Draghi, yang menganalisis penyebab hilangnya daya saing ekonomi Eropa yang terjadi pada awal tahun 2000-an dan mengusulkan strategi untuk mendorong inovasi serta investasi horizontal dan sektoral.
Laporan tersebut juga mendukung visi persaingan sebagai elemen penting untuk memulihkan daya saing Eropa: "Tinjauan terhadap bukti empiris yang tersedia dengan jelas menunjukkan bahwa persaingan yang kuat tidak hanya menyebabkan harga yang lebih rendah, tetapi juga cenderung merangsang produktivitas, investasi, dan inovasi yang lebih besar." Namun, Laporan tersebut juga menetapkan bahwa sektor-sektor yang inovatif secara teknologi, yang harus memainkan peran yang lebih besar dalam perekonomian Eropa, juga merupakan sektor-sektor yang dicirikan oleh skala yang diperlukan untuk inovasi, yang merupakan hal yang sangat bergantung pada persaingan, jauh lebih daripada pada kebijakan penetapan harga.
Oleh karena itu, Laporan Draghi tampaknya secara eksplisit menganut visi perlindungan persaingan yang memperhitungkan insentif untuk berinovasi dan insentif untuk mencapai ukuran yang cukup untuk menjadi inovator dan pesaing yang efektif. Dari perspektif ini, Laporan Draghi jelas menekankan pentingnya penyelesaian Pasar Tunggal, terutama di sektor jasa, di mana inovasi paling kuat dan hambatan nasional paling kuat. Namun, pada dasarnya laporan ini tampaknya mendukung pendekatan baru terhadap kebijakan antimonopoli Eropa seperti yang diuraikan dalam DMA dan pedoman yang diusulkan tentang Pasal 102: memang, laporan ini mengusulkan perluasan DMA dari platform ke perusahaan dominan di sektor digital dan menekankan pentingnya interoperabilitas, serta memperkenalkan persyaratan dalam pemberian bantuan dan manfaat keuangan untuk akses terbuka.
Meskipun Laporan tersebut menekankan pentingnya "kooperasi dan persaingan," yaitu kerja sama antar pesaing dalam pengembangan fase pra-persaingan, seperti infrastruktur besar dan penelitian serta pengembangan, dan oleh karena itu perlunya panduan tepat waktu dari Direktorat Jenderal Persaingan Usaha, namun Laporan tersebut tetap meyakini bahwa Komisi harus memiliki kewenangan baru untuk membuka sektor-sektor yang dicirikan oleh perilaku kolusi terhadap persaingan, termasuk melalui pemberian kewenangan baru melalui "Alat Persaingan Usaha Baru."
Namun, Laporan tersebut menyatakan keprihatinan tentang penggunaan kebijakan bantuan yang tidak efisien, mencatat bagaimana perluasan instrumen tersebut selama pandemi COVID-19 dan krisis energi yang dipicu oleh perang di Ukraina telah "memfragmentasi pasar bersama, mendistorsi persaingan, memperburuk keuangan publik, dan menciptakan perlombaan subsidi yang tidak efisien." Laporan tersebut menyerukan kembalinya kendali negara atas bantuan, yang dirancang untuk mengejar tindakan strategis yang terkoordinasi. Dari perspektif ini, dan mengingat sumber bantuan nasional saat ini, Laporan tersebut merekomendasikan penggunaannya dalam Proyek Penting Kepentingan Bersama Eropa, yang bertujuan untuk membiayai inovasi mutakhir melalui inisiatif multi-negara.
Tentu saja, mengingat pentingnya skala ekonomi di sektor-sektor inovatif, Laporan Draghi memberikan penekanan khusus pada pengendalian merger, yang menuntut perhatian khusus untuk memeriksa dampak merger terhadap efisiensi dan inovasi. Meskipun Laporan tersebut berpendapat bahwa dampak ini seharusnya tidak memengaruhi analisis perusahaan yang berada dalam posisi dominan, Komisi harus memperkenalkan "pertahanan inovasi," termasuk dengan menerbitkan pedoman untuk memfasilitasi penyajian dan analisisnya, serta mempertimbangkan kemungkinan untuk memberlakukan batasan investasi dan waktu untuk implementasinya.
Seperti diketahui, usulan-usulan dalam Laporan tersebut telah dipertimbangkan oleh Komisi dalam mempersiapkan revisi pedoman pengendalian merger yang baru-baru ini diajukan untuk konsultasi: dalam hal ini, perhatian terhadap tujuan ketahanan dan inovasi perlu diapresiasi, serta fokus berkelanjutan pada pemeliharaan struktur kompetitif dan pengenalan perhatian khusus pada akuisisi yang bertujuan untuk mengkonsolidasikan posisi pasar atau menghilangkan pesaing potensial.
Tentang “Juara Eropa”
Meskipun Laporan Draghi secara eksplisit menentang posisi dominan, fokusnya pada metode pengendalian merger, untuk mempertimbangkan inovasi dan kebutuhan akan skala, telah ditafsirkan oleh banyak pihak sebagai menguntungkan apa yang disebut "juara Eropa," yang paling sering disebut-sebut. Dalam hal ini, tampaknya ini merupakan topik yang sangat penting, juga mengingat pengalaman masa lalu, dan oleh karena itu perlu dieksplorasi lebih lanjut.
Dalam lingkungan yang kompetitif, munculnya perusahaan-perusahaan Eropa yang menjadi juara di pasar mereka tentu saja diinginkan: namun, sama sekali tidak pasti bahwa konsentrasi perusahaan di pasar diperlukan untuk menciptakan juara pasar: juara-juara Amerika di sektor teknologi digital dan AI bukanlah hasil dari konsentrasi, tetapi perusahaan-perusahaan yang telah berkembang melalui pertumbuhan internal, berekspansi ke pasar melalui inovasi.
Topik ini tampak penting jika mempertimbangkan contoh-contoh yang sering dikemukakan dalam debat kita.
Salah satu contoh utamanya adalah Airbus, yang memang dipandang sebagai contoh kolaborasi Inggris-Prancis dalam merancang dan membangun pesawat berbadan lebar yang mampu bersaing di pasar yang sebelumnya didominasi oleh perusahaan-perusahaan Amerika. Seperti yang juga dicatat oleh Rey dan Tirole, Airbus sebenarnya adalah pendatang baru, yang menantang perusahaan-perusahaan Amerika yang mendominasi pasar, dengan produk yang menampilkan fitur-fitur yang sepenuhnya baru. Oleh karena itu, Airbus kurang sesuai dengan konsep juara Eropa yang lahir dari konsolidasi perusahaan-perusahaan yang sudah mapan dengan bobot pasar yang signifikan. Bahkan, kesuksesannya membuktikan efektivitas paradigma persaingan, yang mendorong pendatang baru untuk menantang perusahaan-perusahaan dominan.
Contoh yang lebih relevan adalah penggabungan Alstom dan Siemens, dua perusahaan yang hampir bersifat duopoli, tetapi merupakan pesaing sengit yang menawarkan model yang selalu berubah di sektor kereta api berkecepatan tinggi Eropa, dan pemimpin di pasar non-Eropa yang terbuka terhadap persaingan (terutama AS dan beberapa pasar Asia). Transaksi tersebut dilarang oleh Komisi pada tahun 2019: selain menciptakan hampir monopoli di pasar sarana perkeretaapian dan persinyalan, yang menimbulkan hambatan yang hampir tak teratasi bagi potensi persaingan, penggabungan mereka akan menyebabkan pengurangan substansial dalam dinamika pasar, mengurangi dorongan untuk efisiensi dan inovasi. Persaingan Tiongkok yang dikhawatirkan di pasar Eropa juga tampaknya bukan ancaman yang kredibel.
Memang, pada tahun-tahun berikutnya, kedua perusahaan tersebut terus memegang posisi terdepan di pasar global, memenangkan tender untuk proyek kereta api di AS dan Asia (Siemens di Vietnam), sementara CRRC, yang didukung oleh negara Tiongkok, termasuk dalam hal pembiayaan proyek, menghadapi masalah besar di Indonesia. Singkatnya, contoh-contoh yang dikutip tidak menunjukkan bukti khusus yang mendukung "juara Eropa": memang, analisis yang cermat akan mengkonfirmasi kesesuaian pendekatan yang bijaksana oleh Komisi. Tentu saja, tidak dapat dikesampingkan bahwa dalam keadaan tertentu, penggabungan operator besar dapat mendorong inovasi dan pengembangan pasar. Tetapi contoh-contohnya sangat berbeda.
Pada tahun 2017, Komisi Eropa memblokir usulan penggabungan antara bursa saham Zona Euro dan Bursa Saham London, yang saat itu mengendalikan Bursa Saham Italia. Komisi menyatakan kekhawatiran bahwa penggabungan tersebut akan menciptakan tempat perdagangan saham Eropa yang dominan; lebih jauh lagi, Komisi menyatakan kekhawatiran tentang terciptanya monopoli semu di pasar hilir untuk kliring dan penyelesaian obligasi pemerintah, di mana beberapa operator beroperasi. Dengan mengabaikan pentingnya persaingan dengan operator Eropa lainnya, terutama operator Amerika, Komisi gagal memahami pada saat itu sifat penting dari infrastruktur untuk pengembangan pasar modal Eropa yang luas dan mendalam serta penyederhanaan sistem pasca-perdagangan terkait. Ini adalah isu yang dua puluh tahun kemudian dianggap sentral bagi daya saing Eropa.
Kesimpulan
Persaingan usaha dan kebijakan industri seringkali dianggap saling eksklusif. Namun kenyataannya, seperti yang telah kami tunjukkan, hal ini tidak selalu benar: sebaliknya, keduanya saling melengkapi dalam memastikan lingkungan kompetitif di mana inovasi teknologi dan produk dapat berkembang. Hal ini, bagaimanapun, memiliki implikasi signifikan terhadap desain kebijakan industri dan kriteria penerapan langkah-langkah perlindungan persaingan usaha.
Telah dikemukakan bahwa langkah-langkah tersebut harus dirancang untuk mendukung sektor-sektor dengan perkembangan teknologi tercepat dan konten paling inovatif, menciptakan kondisi bagi lahir dan berkembangnya perusahaan-perusahaan inovatif baru yang dapat menantang perusahaan-perusahaan mapan, bahkan dengan menggunakan paradigma yang belum terkonsolidasi.
Lebih lanjut, tindakan antimonopoli harus diarahkan untuk mempertahankan struktur kompetitif di mana perusahaan-perusahaan terkemuka terus-menerus ditantang oleh perusahaan-perusahaan pesaing, sehingga mendorong dinamika pasar yang tinggi. Diharapkan bahwa, meskipun dalam konteks yang sangat kompleks, karena alasan ekonomi, regulasi, dan politik, tindakan Komisi dapat terus bergerak sesuai dengan arah ini.
