На организованной сегодня Агентством по доходам конференции на тему «Итальянская налоговая законность — асимметрии и сближения с Европой» в Риме была представлена международная исследовательская программа «Фонда Бруно Висентини — Черади-Луисс», в рамках которой будут сравниваться различные системы сбора налогов в Европе. («Сбор налогов в Европейском Союзе»).
Сравнение с другими европейскими правовыми системами кажется чрезвычайно уместным, чтобы дать компас итальянским дебатам о налоговой законности и борьбе с уклонением от уплаты налогов и социального обеспечения, которые полны противоречий. Проповедуют, что они хотят бороться с уклонением от уплаты налогов, но в то же время оспаривается суровость принудительного сбора, воплощенного в Equitalia. Предусматривается более решительное вмешательство, чтобы остановить это явление, но тем временем инструменты, которые государство предоставило себе через саму Equitalia, чтобы воспрепятствовать этому, подвергаются остракизму. Хорошо звучат слова философа: «Незнание отдаленных причин располагает людей приписывать все события непосредственным и инструментальным причинам. Ибо это единственные причины, которые они воспринимают. Вот почему повсюду случается, что люди, обремененные уплатой податей обществу, вымещают свой гнев на мытарях, то есть на подрядчиках, мытарях и других чиновниках государственных доходов…» (Гоббс, Левиафан, 1651).
С 2006 года, поставив сбор налоговых поступлений под государственный контроль, Италия присоединилась к основным европейским системам. Однако действиям коллекторского агентства Equitalia часто противодействуют. Он использует нетерпимость к большей строгости своих действий, которую сегодня труднее принять из-за объективных экономических трудностей, с которыми сталкиваются многие налогоплательщики, и существования законодательства, которое часто является сложным и суровым в отношении санкций. Но Агентство по доходам и Equitalia, что является его прямым выражением, действуют на основе системы регулирования, заданной законодателем. Эта структура страдает от противоречий из-за расслоения правил с течением времени, часто в результате случайных событий. Отсюда полезность начала сравнительного и аргументированного исследования, которое может помочь внимательному законодателю, желающему вмешаться в дело по общему замыслу, а не на случайной основе, под влиянием протестов. Ниже я постараюсь дать пищу для размышлений.
* * *
В 2006 году государство национализировало систему сбора государственных доходов. Реформа, задуманная при министерстве Виско и реализованная министерством Тремонти, снимает с физических лиц задачу принудительного взыскания налогов, взносов на социальное страхование, штрафов, которые не были уплачены. Equitalia Spa родилась с государственным капиталом под контролем Налогового управления. Намерение состоит в том, чтобы сделать аппарат сбора менее дорогим и собрать больше, чем могли сделать частные лица, в основном банки. Последние были охвачены и некоторым объективным затруднением: если крупный должник государства является и крупным должником банка, какой кредит следует взыскивать с большим или меньшим порывом?
Equitalia по закону наследует частные коллекторские агентства с их персоналом и всеми невыплаченными кредитами. Всего за год в государственные руки переходят 37 компаний, разбросанных по всей территории страны, с их приданым в виде директоров, аудиторов, менеджеров, сотрудников, информационных систем (неравномерно). Регион Сицилия использует аналогичную модель. Всего за три года Equitalia реорганизовала группу и деятельность по сбору платежей. Резко сокращается количество действующих компаний; мы увеличили количество компаний с 37 до 17, а затем всего до 3 (Северная, Центральная и Южная); редкий пример самопроизвольного сокращения количества государственных дочерних компаний и соответствующего количества офисов в соответствующих юридических лицах.
До того, как система сбора была национализирована, государство выделяло большие суммы на покрытие расходов. В последние годы существования частной системы (2005-2006 гг.) общая выплата в пользу сборщиков налогов в качестве компенсации составила 470 миллионов евро за каждый год только для сбора налогов. Эти суммы, обозначенные законом под названием «надзорная надбавка», полностью подпадали под общее налогообложение, т. е. начислялись на всех налогоплательщиков, независимо от того, являлись ли они получателями обязательного сбора или нет. Реформа 2006 года ставит стоимость услуг выше всего за счет неплательщиков, а не за счет общего налогообложения. Надбавка по надзору сначала сокращается, а затем, с 2009 года, полностью ликвидируется. Кто сегодня оспаривает т.н. сборы за взимание, которые Equitalia взимает с неплательщиков, следует сравнивать с затратами системы, когда бремя полностью ложилось на государство, примерно на полмиллиарда евро в год. В конечном счете, это политический выбор: кто должен нести расходы по сбору?
С национализацией законодатель предоставляет Equitalia некоторые острые полномочия, такие как прямое общение для получения кредита от третьих лиц. Вводится правило, в соответствии с которым, если кредитор государственной администрации также является должником Equitalia, государство не может платить ему до тех пор, пока он не урегулирует свой долг перед государственным коллектором (т. е. так называемый «зарегистрированный» кредит). Административное задержание автомобилей превратилось в действенный инструмент гарантирования непогашенных кредитов. Equitalia широко использует его, например, при регистрации ипотечного кредита на имущество должников.
Собранные суммы стремительно растут. С 2006 по 2010 год объем полузарегистрированных коллекций вырос на 77%. Спонтанный сбор также растет; представление о серьезности Эквиталии на самом деле поощряет добровольное согласие. Сбор кредитов, зарегистрированных в реестре, который в 2005 г. составлял примерно 5.1 млрд, вырос до 2010 млрд в 8.8 г. (источник: Счетная палата, «Отчет о координации государственных финансов за 2013 г.»).
Equitalia также призвана управлять впечатляющей программой отсроченных платежей (так называемых рассрочек по счетам), о масштабах которой широкой публике мало что известно. По состоянию на 31 декабря 2012 года Equitalia гарантировала примерно один миллион восемьсот тысяч отсроченных платежей на общую сумму 21.8 миллиарда кредитов (источник: Счетная палата, на основе данных Налогового управления). Управление подобными процессами, которые, среди прочего, касаются множества мелких паев, представляет собой понятные трудности, полностью возложенные на публичную компанию, отвечающую за сбор.
Обновленная жизнеспособность бездействующей системы сбора встречает предсказуемое сопротивление. Массовые процедуры, введенные в действие новым государственным органом, естественно, приводят к еще большему проценту ошибок. Некоторые из них (например, так называемые сумасшедшие папки) вовсе не связаны с Equitalia, а связаны с неправильными указаниями кредиторов; или к объективным неопределенностям в законодательстве, которые оставлены на усмотрение юриспруденции в судебном порядке и в заместителе законодателя. Тем не менее, каждая платежная папка имеет печать Equitalia, и ошибки неизбежно приписываются последней.
Кризис кусается, и политические дебаты ставят на повестку дня не реорганизацию фискальной дисциплины и усиление борьбы с уклонением от уплаты налогов, а сокращение Equitalia. Каждая политическая партия без исключения и с разной тональностью имеет этот пункт в своей повестке дня. Это программа, которая пользуется поддержкой населения и поэтому реализуется.
С 2010 года на полномочия Equitalia влияют различные законы, направленные на их решительное сокращение. Таким образом, государство, то есть Equitalia, в отличие от любого другого кредитора, лишено возможности регистрировать ипотечные кредиты на сумму менее 20 тысяч евро и обязано в любом случае заранее уведомить налогоплательщиков о регистрации. Он не может более одной пятой стоимости налагать арест на капитальные блага предпринимателей, но не только в случаях единоличного владения, как это установлено для всех процессуальным кодексом, но и в отношении акционерных обществ. Equitalia больше не может экспроприировать, в отличие от частных кредиторов, не только жилой дом, но и недвижимость стоимостью менее 120 тысяч евро (с оценкой за вычетом обременений на недвижимость, уже зарегистрированных другими кредиторами, без ограничений этого типа): очень большая франшиза, которая защищает владельцев даже десятков объектов собственности от экспроприации, при условии, что все они имеют удельную стоимость ниже порога. Экспроприации в любом случае должна предшествовать регистрация ипотеки и по истечении шести месяцев. Прежде чем приступить к оформлению административного задержания транспортных средств, он обязан направить сообщение должнику, даже если он уже получил папку о неуплаченных платежах. При наличии непогашенной задолженности до одной тысячи евро каждое предупредительное и исполнительное действие должно быть предвосхищено путем отправки дополнительного напоминания об оплате (в дополнение к уже отправленной папке), с необходимостью ожидания 120 дней с момента этой отправки, прежде чем можно будет продолжить . Рассрочка долга продлевается до 10 лет, а неуплата до семи месячных платежей не влечет за собой конфискацию пособия; закон также просит Equitalia оценивать, чтобы оказать услугу, существует ли «доказанная и серьезная трудная ситуация, связанная с экономической ситуацией» в каждом конкретном случае. Легко представить сложность таких оценок, если распространить их на миллионы запросов на продление. Наконец, с 2012 года должник, который получает уведомление о платеже, но считает, что существует какая-либо причина «безнадежного кредита», может подать заявку на приостановку в Equitalia, которая должна приостановить любую инициативу по взысканию до тех пор, пока такой запрос не будет отправлен кредитору. был рассмотрен и, наконец, получен ответ, который должен быть сообщен должнику. Значительное увеличение процедур и сроков перехода на обязательный сбор.
Даже Счетная палата признала, что эти законодательные нововведения «привели к объективному ослаблению обязательного сбора налогов». И действительно, с 2010 года Суд зафиксировал снижение сборов. Негативной тенденции суждено усилиться, что является неизбежным следствием кризиса и законодательных решений последних трех лет. Все это, в то время как во многих кругах проповедуется обострение борьбы с уклонением от уплаты налогов.
Дисциплинарные различия, которые обнаружит сравнительное исследование, также послужат для того, чтобы поставить вопрос о причинах, причинах расхождений. Дело в различном функционировании институтов, в использовании различных юридических методов или, скорее, в культурных различиях, в различном отношении между налогоплательщиками и налоговыми органами и вообще между гражданами и государством?
Приложения: Бефера: «Невыносимый уровень уклонения от уплаты налогов в Италии»
