Бюджетные меры, принятые для восстановления государственных финансов, оказали сильное рецессивное воздействие на экономическую активность, ухудшив динамику долга в краткосрочной перспективе. Коррекция должна быть распределена во времени, чтобы ослабить ее рецессивный эффект. Но это возможно только в том случае и до тех пор, пока государству удается занимать на финансовых рынках на устойчивых условиях.
В европейских странах, принявших меры по консолидации для преодоления финансового кризиса, экономическая активность вступила в более серьезную, чем ожидалось, продолжительную рецессию. Увеличилось долговое бремя. Это вызвало вопросы об адекватности стратегии экономической политики, которой придерживаются в Европе. Нет сомнений в том, что меры жесткой экономии тормозят рост, по крайней мере, в краткосрочной перспективе, и что без роста невозможно консолидировать государственные финансы на прочной основе. С другой стороны, если государственные счета не будут своевременно скорректированы, динамика долга станет неустойчивой, и страна рискует потерять доступ к финансовым рынкам. В этот момент жесткой экономии больше нельзя избежать, и она оказывает еще более негативное влияние на экономический рост.
Таким образом, цель экономической политики состоит в том, чтобы скорректировать меры бюджетной консолидации таким образом, чтобы они способствовали фискальной корректировке, не вызывая при этом чрезмерного рецессивного эффекта, чтобы обеспечить устойчивость долга. Недавние исследования Международного валютного фонда показали, что ограничительный эффект политики жесткой экономии в последнее время оказался больше, чем ожидалось. Однако это не означает, что государственные финансы не должны быть надежными. Однако необходимо стараться проводить политику консолидации как можно более постепенно, чтобы избежать того, чтобы чрезмерная экономия привела к эффекту ужесточения долга.
Чрезмерная экономия в первую очередь связана с тем, как и когда осуществляется бюджетная консолидация. Начнем с того, как. Чтобы избежать чрезмерного рецессионного воздействия, прежде всего необходимо понять, какие факторы вызвали дефицит государственных финансов. Существует разница в том, был ли дефицит вызван сокращением налоговых поступлений или увеличением государственных расходов, что необходимо учитывать при корректировке. Если, например, проблема заключается в росте расходов, как это, очевидно, имело место в Греции, где государственная заработная плата увеличилась более чем вдвое за десять лет, корректировка должна исходить главным образом с этой стороны. Если вместо этого это делается на стороне налоговых поступлений за счет увеличения налогообложения, это становится гораздо более суровым наказанием для экономического роста. Даже если дефицит государственного бюджета возникает из-за переоценки экономического роста, так что доходы впоследствии оказываются ниже ожидаемых, корректировка за счет увеличения налогового бремени может быть пагубной, поскольку способствует дальнейшему снижению роста.
Когда маневр государственных финансов не направлен на устранение причин дисбаланса, мы можем говорить не о чрезмерной жесткой экономии, а о неправильных мерах жесткой экономии. Проблема не в размере коррекции, а в дефиците государственного бюджета по доходной части, хотя основными причинами были тенденция увеличения государственных расходов и недостаточный экономический рост.
Возникает вопрос, почему государственные финансы, как правило, восстанавливаются за счет доходов. Первая причина заключается в том, что корректирующие меры принимаются слишком поздно, в экстренной ситуации, когда доверие рынка оказывается на волоске. В этом случае привлечение средств за счет ужесточения налоговой нагрузки дает большую уверенность в результате.
Кроме того, увеличения доходов легче достичь, учитывая относительно ограниченное число налогов, которые необходимо урегулировать. Сокращение расходов, с другой стороны, требует выборочных мер, эффективность которых зависит от возможности изменения ранее существовавших контрактов и от способности контролировать местные расходы. В Италии в 2012 году на реализацию программы обзора расходов – так называемого обзора расходов – потребовалось несколько месяцев, которая оказалась сложной и привела к ограниченной экономии. Даже вариант линейного сокращения с одинаковым процентом сокращения во всех секторах кажется теоретически более простым в реализации, но ему удается объединить оппозицию всех бенефициаров государственных расходов.
Парадоксально, что меры жесткой экономии, применяемые в отношении доходов, которые наносят наибольший ущерб экономической деятельности, политически проще всего реализовать в чрезвычайных ситуациях. Общественное недовольство нарастает после того, как чрезвычайная ситуация миновала, когда рецессия повлияла на экономический рост. Не менее парадоксально и то, что структурные реформы, повышающие потенциал экономического роста и позволяющие уменьшить рецессионное воздействие маневра, труднее всего одобрить даже в чрезвычайной ситуации из-за противодействия устоявшихся интересов, хорошо представленных в Парламент. Даже перед лицом чрезвычайной ситуации реформы откладываются до второго этапа, после фискальной корректировки, когда ослабевает давление рынков и усиливаются полномочия по сохранению рентных позиций. Без реформ меры жесткой экономии становятся чрезмерными, поскольку применяются к жесткой и неконкурентоспособной экономической системе.
Второй критерий для оценки того, является ли жесткая экономия чрезмерной, касается времени маневра консолидации.
Отсрочка штрафа или смягчение его с течением времени возможно только в том случае, если финансовые рынки готовы финансировать потребность в государственных заимствованиях по устойчивым ставкам. Это зависит от различных факторов, включая уровень государственного долга, достоверность плана восстановления, а также принимая во внимание политическую стабильность в стране, потенциальное распространение кризиса, развивающегося в других странах, и степень неприятия риска финансовыми рынками. Невозможно точно определить влияние, которое каждый фактор может оказать на оценку устойчивости государственного долга страны, которую финансовые рынки постоянно делают. Рынки не реагируют линейно на базовые экономические тенденции, включая фискальные дисбалансы. Они могут продолжать финансировать дефицит в течение длительного периода времени, ожидая, что корректирующие меры будут приняты рано или поздно, а затем быстро изменить свое мнение и усомниться в приемлемости долга после непредвиденных событий.
До 2008 года финансовые рынки считали, что государственные долговые ценные бумаги таких стран, как Италия и Испания, имеют степень риска, сравнимую с ценными бумагами Германии или Франции. Греческий кризис, а затем ирландский и португальский кризисы первоначально затронули другие страны Средиземноморья лишь в ограниченной степени, и процентные ставки оставались на устойчивом уровне. Весной 2011 года рынки быстро изменили свое мнение, учитывая, что итальянские и испанские акции подвергаются все большему риску неплатежеспособности. Разница в процентных ставках, которая до этого оставалась низкой, увеличилась до очень высокого уровня. Нелегко точно установить, какие факторы повлияли на рыночные ожидания. Важным аспектом было ухудшение условий роста, что затруднило корректировку государственного дефицита и поставило под угрозу устойчивость государственного долга. Другим фактором была политическая трудность принятия мер по восстановлению в обеих странах. Немалую роль сыграло и заражение от реструктуризации греческого долга, которая началась весной и проводилась последовательными этапами. Некоторые из этих факторов были частично непредсказуемы несколькими месяцами ранее, и правительства соответствующих стран, вероятно, думали, что у них есть больше времени для реализации своих программ консолидации, но оказались неподготовленными, когда ситуация на рынках ухудшилась.
Проблема в том, что правительства смотрят на рынки в зеркало заднего вида, поскольку рынки пытаются предвидеть следующие шаги правительств. Правительства склонны полагать, что благоприятные условия финансирования государственного долга обречены на вечность и что есть время для принятия налогово-бюджетных корректирующих мер. Таким образом, корректировка распределяется на длительный период в соответствии с постепенным подходом к консолидации. Когда общие рыночные условия меняются, сроки корректировки должны быть быстро сокращены. Восстановление доверия в этот момент требует гораздо более решительных и карательных мер для экономической системы. Когда правительства слишком долго проводят необходимую консолидацию для обеспечения безопасности государственных финансов страны и действуют только под давлением финансовых рынков, меры жесткой экономии становятся чрезмерными. Проблема в том, что на тот момент альтернативы не было.
Если бы греческое правительство Папандреу предприняло с осени 2009 года убедительные шаги по восстановлению контроля над государственными финансами, корректировка Греции и еврозоны в целом, вероятно, была бы менее драматичной. То же самое верно и для других стран, которые впоследствии вступили в кризис,
от Ирландии до Италии, которые приняли меры по консолидации только после того, как потеряли доверие рынка. Для восстановления доверия к продолжению финансирования долга по устойчивым ставкам потребовались драконовские налогово-бюджетные меры.
Чрезмерная экономия происходит не из-за бюджетной консолидации, а из-за слишком долгого ожидания ее реализации. Ни одно правительство не хочет это признавать. Легче обвинить финансовые рынки в том, что они перестали финансировать государственный долг, выпущенный страной по низкой цене.
Другим любимым козлом отпущения для тех, кто не может восстановить государственные финансы, являются европейские институты и правительства стран-кредиторов, виновные в слишком жесткой экономии. Во всяком случае, опыт показывает, что европейским институтам следовало быть более бдительными в благоприятные для финансовых рынков периоды, чтобы не допустить, чтобы правительства слишком долго откладывали консолидацию своих государственных финансов. Более того, без помощи европейских институтов страны, лишившиеся доступа к финансовым рынкам, были бы вынуждены проводить еще более ограничительную политику корректировки. Греция, Ирландия и Португалия, вероятно, обанкротились бы с еще большими последствиями рецессии. Европейская помощь позволила растянуть корректировку во времени. Проблема, скорее всего, в том, что страны, испытывающие затруднения, до последней минуты старались избегать обращения за внешней помощью. Чрезмерная экономия — это плата за национальную гордость.
Поиск козлов отпущения и перекладывание ответственности за реализацию мер по консолидации, выпадающих на долю отдельных стран, на других подорвало доверие внутри Союза и в Европейском Союзе. Это не помогло странам сосредоточить внимание на причинах кризиса и найти консенсус для их разрешения. В результате проблемы осознались слишком поздно и были приняты чрезмерные меры, которые в тот момент были неизбежны.
Риск умереть от режима жесткой экономии можно объяснить только неспособностью политических институтов принимать правильные решения в нужное время.
