Nous publions ci-dessous le discours d'ouverture du directeur général d'Assonime, Stefano Micossi, dans le cadre de l'atelier « Justice administrative, passation des marchés et bon fonctionnement du marché » qui s'est tenu à Rome le mardi 8 mai. Une table ronde s'est également tenue lors du séminaire sur le thème « Les besoins de l'économie et quelques propositions ».
Intervention de Stefano Micossi :
Table ronde "Les besoins de l'économie et quelques propositions"
Au cours des dix dernières années, de nombreuses réformes ont été entreprises pour ramener l'économie italienne sur le chemin d'une croissance vigoureuse, à travers des décrets aux noms de bon augure (Cresci Italia, Sblocca Italia, Simplifica Italia, Sviluppo Decret, etc.). Cependant, la perception d'un pays en plâtre demeure, qui fonctionne bien en deçà de son potentiel.
Pour comprendre les enjeux critiques, il n'est pas nécessaire de se référer aux classements internationaux sur la environnement de travail qui placent l'Italie dans des positions peu flatteuses en tant que contexte dans lequel investir. Il suffit de regarder l'économie italienne de l'intérieur, en particulier à l'interface entre les entreprises et le secteur public.
La tendance des investissements dans les infrastructures est symptomatique. Depuis la crise, tous les pays avancés ont connu une contraction de la part des investissements en infrastructures par rapport au PIB. En Italie, cependant, l'impact de la crise a été particulièrement marqué. Le secteur de la construction a subi une énorme contraction : de 2007 à 2016, les investissements dans la construction ont chuté d'environ 37 %. Alors que dans les autres pays de la zone euro les investissements dans la construction non résidentielle et le génie civil sont revenus depuis quelques années aux niveaux d'avant la crise, nous ne sommes pas encore parvenus à nous remettre sur les rails.
Il est donc crucial, en regardant vers l'avenir de notre pays et en pensant aussi aux jeunes générations, de se demander quels sont les facteurs bloquants qui freinent les investissements.
En tête de liste figurent la mauvaise qualité et l'instabilité de la législation, ainsi que le cadre fragmenté des pouvoirs législatifs tracé par le titre V de la Constitution. L'événement malheureux du référendum constitutionnel a également eu parmi ses conséquences l'absence de rationalisation de l'article 117 sur les pouvoirs législatifs, à propos duquel un accord transversal aurait pu être trouvé entre les forces politiques.
Un point de grande faiblesse du système reste le fonctionnement de l'administration publique, de plus en plus incapable d'assumer la responsabilité des choix. L'emprise d'un système de contrôle où l'attention portée aux aspects formels et procéduraux prime sur les aspects substantiels, c'est-à-dire la capacité à produire des résultats pour les citoyens et la collectivité, et la menace de poursuites individuelles en dommages-intérêts fiscaux, pèse lourd.
Pour les marchés publics, il y a le problème des retards de paiement par les administrations et il y a des questions critiques liées au nouveau Code des marchés publics et au rôle de l'Anac. Ensuite, il y a la forte tendance au contentieux qui se traduit par un niveau élevé de contentieux, avec pour effet de ralentir les délais de mise en œuvre des initiatives.
Sur tous ces fronts, beaucoup reste à faire pour débloquer l'Italie et la tâche est urgente.
Dans la situation actuelle de gouvernance difficile, une sentence telle que celle adoptée par la Cour constitutionnelle le 7 mars (sentence n° 74/2018) est donc une source de grande préoccupation. Dans cette sentence, la Cour a déclaré illégitimes les dispositions de la loi de finances pour 2017 qui allouaient des fonds pour le financement des investissements et le développement des infrastructures du pays jusqu'en 2032. Les secteurs concernés vont de la sécurité routière au réseau d'eau, de l'hydrogéologie à la construction scolaire. , de la prévention du risque sismique au réaménagement urbain et à la sécurité périurbaine. Le problème rencontré par la Cour est que, s'agissant pour la plupart de matières relevant de la compétence concurrente de l'État et des régions, la loi aurait dû prévoir que dans les choix des administrations centrales en matière d'affectation des fonds, l'accord avec les collectivités locales devait être assuré intéressé. En l'absence d'accord, la loi est contraire à la Constitution.
Pour l'avenir, le problème peut être résolu sur le plan formel par une intervention législative corrective qui prévoit expressément un accord avec les autorités locales. Pour les projets d'investissement qui ont déjà commencé, cependant, une situation d'énorme incertitude est créée. La Cour constitutionnelle elle-même l'a constaté. Dans la dernière partie de la phrase, notant que le blocage des investissements antisismiques dans les écoles pouvait avoir des effets indésirables, il cherche une issue en affirmant, de manière assez anodine, que la déclaration d'illégitimité constitutionnelle ne produit pas d'effets sur la procédure en progrès lorsque ceux-ci concernent les droits constitutionnels du peuple.
Suite à une décision comme celle-ci, une grande attention et une grande sensibilité sont nécessaires des deux côtés de la loi et de l'économie, pour éviter un nouveau blocage très grave des activités d'investissement dans les infrastructures en Italie.
Cette décision n'est qu'un exemple du cadre général dans lequel évoluent aujourd'hui ceux qui souhaitent investir dans notre pays. Surtout, l'attitude hostile et conflictuelle encore répandue entre les administrations et les citoyens à l'égard de la construction d'ouvrages déjà approuvés est préoccupante. Souvent les opposants à ces travaux s'appuient sur des valeurs importantes - protection du paysage, sauvegarde des oliviers temporairement explantés etc. - mais souvent de manière visiblement spécieuse.
Dans ce cadre, aujourd'hui nous avons voulu organiser cet atelier sur « Justice administrative, passation des marchés et bon fonctionnement du marché ». Le point de départ est fourni par un volume récent et par des données encore plus actualisées du Bureau d'études de justice administrative sur le fonctionnement effectif du TAR et du Conseil d'État.
Des études de ce type sont importantes car, compte tenu des nombreux fronts sur lesquels intervenir pour améliorer l'interface entre le secteur public et l'économie dans notre pays, il est nécessaire d'identifier correctement les cibles sur lesquelles porter l'attention. En ce sens, les critiques généralisées de certains économistes du système de justice administrative sont de peu d'utilité : une analyse plus approfondie s'impose. Il est essentiel de comprendre ce qui fonctionne, ce qui ne fonctionnait pas mais qui a déjà été corrigé et quels sont les domaines qui ne sont toujours pas satisfaisants et doivent être corrigés.
Les données, qui seront illustrées lors de la conférence, indiquent qu'il y a eu des progrès en termes de réduction des délais de traitement, et donc en termes d'efficacité.
Mais pour évaluer la contribution de la justice administrative au fonctionnement de l'économie, il faut aussi s'intéresser aux aspects substantiels. Par exemple, il appartient au juge de décider d'accorder ou non une suspension à la construction de l'ouvrage en cas de litige, en tenant également compte de l'importance de celui-ci pour la communauté. Une question cruciale est donc celle des choix opérés par les juges administratifs dans l'adoption des mesures conservatoires.
Il appartient également au juge d'apprécier, au regard de la non-délivrance ou de la révocation des autorisations, si les choix des administrations publiques sont légitimes, en tenant compte non seulement des profils formels mais aussi de l'impact sur l'activité de l'entreprise.
Dans l'atelier d'aujourd'hui, les problèmes que nous voulons aborder sont principalement deux :
- Quel rôle peut jouer la justice administrative, parfois mise au banc des accusés comme emblème d'une vision juridico-formaliste, pour faire de l'Italie un système plus favorable à l'investissement et à l'activité des entreprises ?
- Comment prévenir les litiges concernant les investissements d'infrastructures en amont, évitant ainsi les effets du ralentissement de la construction des ouvrages ?
Nous avons une série d'intervenants très prestigieux et faisant autorité et les conclusions du président du Conseil d'État sont attendues. C'est donc avec grand plaisir que j'ouvre les travaux de l'atelier.
