La tentation de Donald Trump pour donner au gouvernement des États-Unis un tournant dans la bonne direction autoritaire il ne s’agit pas seulement de l’ensemble de ses initiatives. Il s’agit également de sa tentative de modifier l’équilibre des pouvoirs en faveur du président, créant ainsi un précédent qui pourrait affecter les institutions fédérales bien au-delà de la fin de la deuxième administration du magnat.
L’un de ces aspects, probablement le principal, est la question de laexécutif unitaire. En faisant appel à cette théorie juridiquement controversée, Trump voudrait soumettre l'ensemble de l'administration fédérale à lui-même et se libérer des contrôles constitutionnels du Congrès et des agences indépendantes, avec la justification spécieuse de devoir éradiquer l'opposition de l'État profond, l'appareil bureaucratique.
Selon le récit de Donald Trump, les fonctionnaires fédéraux nommés par ses prédécesseurs ou entrés dans la fonction publique par le biais de concours complotent pour entraver la mise en œuvre du programme de Trump, empêchant le magnat d'atteindre les objectifs pour lesquels il a été réélu par acclamation populaire à la Maison Blanche pour un second mandat en novembre dernier.
Une prémisse cinématographique
Qui a vu Vice - L'homme de l'ombre (2018), le biopic d'Adam McKay dans Dick Cheney, le vice-président de George W. Bush, magistralement interprété par Christian Bale, rappellera une scène se déroulant le 11 septembre 2001.
Après que les États-Unis ont été frappés par les attaques d'Al-Qaïda, Cheney/Bale est le membre du gouvernement le moins préoccupé dans le bunker sous la Maison Blanche où se retranchent les ministres et les hauts fonctionnaires fédéraux. Pour le vice-président, leurgence nationale Il ne s’agit pas seulement d’une menace pour la sécurité américaine, mais aussi et surtout une opportunité: l'attaque terroriste représente l'occasion de mettre en pratique la théorie deexécutif uni.
Le spectateur apprend de quoi il s’agit dans une autre scène, située à une époque non précisée au milieu des années 1970. Le jeune Cheney, alors chef de cabinet adjoint du président Gerald Ford, rencontre un avocat du ministère de la Justice destiné à devenir un futur juge à la Cour suprême, Antonin Scalia.
Cheney aimerait avoir des conseils sur la manière de renforcer l'autorité du président, à un moment où elle est au plus bas en raison du scandale du Watergate qui a englouti le prédécesseur de Ford à la Maison Blanche, Richard M. Nixon, le forçant à démissionner. La solution apportée par Scalia est la doctrine de l'exécutif unitaire : dans l'exercice de ses fonctions, le Le président jouit d'une autorité absolue et tout ce qu’il fait est légal précisément parce que c’est le chef du pouvoir exécutif qui le fait. En réalité, la conversation entre Scalia et Cheney n’a jamais eu lieu et la théorie d’un pouvoir exécutif unitaire n’a commencé à être discutée que quelques années plus tard, sous la présidence de Ronald Reagan.
Néanmoins, le film de McKay a attiré l'attention du grand public sur cette interprétation de la Constitution qui, oubliée pendant les administrations de Barack Obama et de Joe Biden, est revenue à la une avec la présidence de Trump, non pas tant avec le premier qu'avec le second.
La présidence de George W. Bush et l'exécutif unitaire
En présentant Cheney comme un défenseur d’une interprétation de la théorie de l’exécutif unitaire en termes d’une sorte de dogme laïc de l’infaillibilité juridique du président des États-Unis, McKay fait une autre distorsion. George W. Bush il a utilisé ce modèle essentiellement dans deux domaines bien définis : l'utilisation deprivilège exécutif, c'est-à-dire le pouvoir du président de ne pas révéler d'informations (une sorte d'invocation du secret d'État), et le création de bureaux à fonctions exécutives mais formellement de nature consultative qui, en tant que telle, n'exigeait pas que la nomination du titulaire soit soumise à la confirmation du Sénat et donc au contrôle de ce dernier.
D'un côté, Bush s'est réfugié derrière ses privilèges présidentiels pour dissimuler des documents concernant l'interdiction par l'Agence de protection de l'environnement de réglementer les émissions de gaz à effet de serre des véhicules dans l'État de Californie, le plan énergétique national élaboré par un groupe de travail dirigé par Cheney, et l'implication de Cheney dans une opération visant à discréditer Joseph Wilson IV, un ancien diplomate qui avait révélé la manipulation de sources de renseignements pour justifier l'invasion de l'Irak et le renversement du régime de Saddam Hussein en 2003.
D'en haut, Bush a placé Don DiIulio à la tête du Bureau de la Maison Blanche pour les initiatives confessionnelles et communautaires, une structure chargée de financer les programmes d'assistance aux pauvres par l'intermédiaire d'organisations religieuses ; a nommé Tom Ridge à la tête du Bureau de la sécurité intérieure, l'agence chargée de la sécurité nationale après les attentats du 11 septembre 2001, en attendant l'autorisation du Congrès de créer un département ad hoc ; et a confié à Donald E. Power la gestion de la reconstruction des zones de la Louisiane touchées par l'ouragan Katrina.
Que prévoit la Constitution ou que veut-elle énoncer ?
Comparée à l'exagération de McKay sur la légalité de tout acte du locataire de la Maison Blanche, la théorie de l'exécutif unitaire se limite à affirmer que le président exerce une autorité exclusive et incontestable sur le pouvoir exécutif et, par conséquent, a le pouvoir contrôler assoluto.
Le premier paragraphe de la première section du deuxième article de la Constitution stipule : « Le pouvoir exécutif sera conféré au président des États-Unis d’Amérique. » De cette affirmation synthétique, on pourrait observer que tous les fonctionnaires de l'administration fédérale, à quelque niveau qu'ils opèrent, seraient soumis aux directives du président et ne jouiraient pas de leur propre l'autonomie.
Cette lecture gagnerait également à être approfondie par une autre considération. Au cours des premières années de leur existence, les États-Unis n’avaient pas de président. La figurine a été créée avec le Constitution fédérale de 1787 pour remédier aux dysfonctionnements du précédent pacte entre les entités qui avaient donné naissance aux États-Unis, le Articles de la Confédération et Union perpétuelle, qui s'est avéré inefficace car il impliquait un mélange de pouvoirs législatif et exécutif, divisant les fonctions gouvernementales entre des comités composés de membres du Congrès sans prévoir la figure d'un chef d'État.
Cependant, le surmonter de fragmentation de pouvoir exécutif Son attribution à une seule personne ne signifiait pas nécessairement que le président avait un contrôle absolu sur le gouvernement fédéral et l’administration. La plupart des électeurs revenaient d'une guerre menée contre la Grande-Bretagne, qui était née de ce qui était considéré comme la dégénérescence despotique de l'autorité du souverain anglais George III.
Conscients du passé, les rédacteurs de la Constitution de 1787 voulaient empêcher une dérive tyrannique similaire des pouvoirs du président et de ses fonctions exécutives. Cela explique, par exemple, le fait que la nomination de titulaires de départements et d'autres fonctionnaires de la part du président est soumise à l'essentiel Confirmation du Sénat pour devenir efficace. Sans l'approbation du Sénat, les personnes nommées par le président ne peuvent pas prendre leurs fonctions, à l'exception des nominations effectuées lorsque le Congrès n'est pas en session, et dont les personnes nommées peuvent exercer leurs fonctions pro tempore en attendant la convocation de la branche supérieure de la législature fédérale.
La question des chefs de ministères
Juste eux nominations présidentielles représentent l’un des principaux terrains d’essai de la théorie de l’exécutif unitaire. La Constitution ne dit rien sur le degré de subordination des fonctionnaires fédéraux au Président une fois qu’ils prennent leurs fonctions. Le pouvoir de révocation du président est donc une question juridiquement controversée.
Le plus en ce que 1789 a créé les départements (version américaine des ministères) du Trésor, de la Guerre et des Affaires étrangères (rebaptisé plus tard Département d'État) mentionnés enlèvement de leurs propriétaires par le président, sans attribuer aucun rôle au Sénat. Il a cependant mentionné leur licenciement de manière tout à fait fortuite, à propos de l'endroit où stocker les documents des secrétaires au cas où ils seraient « relevés de leurs fonctions par le président des États-Unis ».
Dans le 1867 Congrès il a essayé de régler la question, réduire le pouvoir du président en faveur du Sénat. Passant outre le veto d'Andrew Johnson, alors locataire de la Maison Blanche, les législateurs ont adopté le Tenure of Office Act, une loi interdisant au président de révoquer les titulaires de fonctions sans le consentement du Sénat.
La constitutionnalité de la disposition était presque intuitive : si les nominations présidentielles nécessitaient une confirmation par la branche supérieure du Congrès, le Sénat aurait également dû autoriser les expulsions. Lorsque Johnson a démis de ses fonctions le secrétaire du ministère de la Guerre, Edwin Stanton, sans l'approbation du Sénat, la Chambre a ouvert une procédure de destitution contre le président. Johnson s'est finalement sauvé d'une condamnation et de la perte de la présidence par une seule voix en arguant que Stanton avait été nommé par son prédécesseur à la Maison Blanche, Abraham Lincoln, et que, par conséquent, il n'était pas obligé de garder au cabinet une personne qu'il n'avait pas choisie mais quelqu'un d'autre.
La loi sur la durée des fonctions a ensuite été abrogée en 1887, et l'autonomie du président dans la révocation des chefs de département n'a plus jamais été remise en question, bien que les titulaires de fonctions qui sont tombés en disgrâce ou sont devenus politiquement incompatibles soient généralement poliment priés de démissionner avant de se voir montrer la porte de manière peu diplomatique.
Mais même dans ce domaine, Trump a voulu démontrer qu’il jouit d’une pouvoir incontesté déjà au cours du premier trimestre. Lorsque le 20 décembre 2018, James Maddis a annoncé qu'il quitterait le poste de secrétaire à la Défense le 28 février en raison de désaccords avec la décision du magnat de retirer les forces spéciales opérant en Syrie, pour l'humilier publiquement, Donald Trump a avancé la fin de son mandat, le déplaçant au 31 décembre 2018 et faisant connaître la décision par un simple message sur le Twitter d'alors (aujourd'hui X).
Le problème des agences fédérales indépendantes
Trump estime que le pouvoir de révoquer des fonctionnaires fédéraux à la seule discrétion du président s'applique à toute personne qui occupe un poste nommé par le président et s'applique donc même aux membres des agences de régulation telles que la Federal Trade Commission, qui supervise l'application des lois antitrust et la protection des consommateurs, ou la Federal Communications Commission, qui surveille le système de télécommunications. Ces agences, cependant, devraient par définition être autonomes et indépendantes du gouvernement afin de mener à bien leurs fonctions institutionnelles, qui incluent potentiellement également le contrôle des actions de la Maison Blanche.
Les partisans de l'exécutif unitaire citent la décision du Cour suprême dans l'affaire Myers c. États-Unis de 1926:Les juges ont conclu que même si les nominations de maîtres de poste nécessitaient la confirmation du Sénat, le président Woodrow Wilson avait commis un acte légitime en licenciant le maître de poste de Portland, Frank S. Myers, en 1920 sans consulter la branche supérieure du Congrès : conditionner la révocation à l'approbation du Sénat violerait la séparation des pouvoirs entre les pouvoirs exécutif et législatif.
Le maître de poste d’un bureau de poste n’avait certainement pas un rôle sensible comme celui du directeur ou d’un membre d’une agence fédérale indépendante. Cela s'est produit en 1933, lorsque le président démocrate Franklin D. Roosevelt a renvoyé William Humphrey de la Commission fédérale du commerce, à laquelle le républicain Calvin Coolidge l'avait nommé, car il considérait que son attitude n'était pas en harmonie avec les politiques du New Deal.
À cette occasion, la Cour suprême a convenu que la décision était inconstitutionnel. Le verdict n'a eu aucun impact direct sur Humphrey, décédé depuis, mais son cas a créé un précédent jusqu'à ce que la décision soit revue à la baisse dans une décision de 2020.
En affaire Seila Law LCC c. Bureau de production financière des consommateurs, les juges ont statué que c'était illégitime limite il pouvoir du président de révoquer le directeur et les membres d'une agence indépendante uniquement pour « juste cause » et ainsi interdire leur révocation pour des raisons politiques, à moins que la structure de l'agence en question ne présente des caractéristiques similaires à celles de la Federal Trade Commission.
La Cour suprême qui a statué en 2020 n’avait pas encore de troisième juge nommée par Trump, Amy Comey Barrett. Selon certains juristes faisant autorité comme Cass R. Sunstein, qui s'est exprimé sur le sujet dans le « New York Times » ces derniers jours, il est probable que maintenant que la majorité de Trump à la Cour suprême a été renforcée avec l'entrée de Barrett, la dernière contrainte indiquée par le verdict de 2020, celle des agences similaires à la Federal Trade Commission, sera également supprimée. Si cette hypothèse se matérialisait, le contrôlé obtiendrait le contrôle total de ses contrôleurs.
Entre-temps, également dans ce domaine, déjà au cours du premier mandat, Trump a donné une démonstration tangible de son prétendre jouir d'une autorité absolue en tant que président en vertu de l'exécutif unitaire. En 2017, il a d'abord ordonné au directeur du FBI, James Comey, de suspendre les enquêtes sur les liens entre l'entourage du magnat et les responsables de l'ingérence de Moscou dans la campagne électorale de 2016 ; puis a relevé Comey de ses fonctions.
Il n’est donc pas étonnant que les responsables des agences fédérales s’empressent de se conformer à la position de Trump. Par exemple, mercredi dernier, le directeur de l’Agence de protection de l’environnement a annoncé la révocation de nombreuses mesures visant à contenir le changement climatique, un phénomène notoirement dévastateur dont le magnat nie non seulement la gravité mais même l’existence.
Le cas des employés fédéraux qui ont remporté des concours publics
Trump il a utilisé la théorie de l'exécutif unitaire pour revendiquer le droit de licencier Qualsiasi dipendente fédéral, même ceux qui ont été embauchés par le biais d’un concours public et qui n’occupent pas un poste assigné à la suite d’une nomination politique.
Sa position a été soutenue par le Projet 2025, préparé déjà en 2023 par le groupe de réflexion conservateur Heritage Fondation en prévision de la re-candidature de Donald Trump à la Maison Blanche en 2024. Selon ce rapport, qui compte parmi ses principaux rédacteurs Russell Vought, nommé par Trump à la tête du Bureau de gestion et du budget du gouvernement, il est nécessaire de garantir au président la loyauté inconditionnelle de l'appareil bureaucratique fédéral et d'empêcher qu'un fonctionnaire boycotte sa politique.
Il s’agit d’un argument très ancien, qui remonte à l’administration de Andrew Jackson, en fonction de 1829 à 1837, ce n'est pas un hasard s'il est le président le plus aimé de Trump. Mais nous ne sommes plus dans la première moitié du XIXe siècle. Depuis l'adoption de la loi Pendleton sur la fonction publique en 1883, un nombre croissant d'emplois au sein du gouvernement fédéral ont été pourvus grâce à des évaluations comparatives des candidats, et leur attribution a par conséquent été retirée du contrôle du président afin d'empêcher que l'accès à l'emploi public n'alimente le commerce des votes.
Pour des raisons similaires, la loi Hatch de 1939 interdit aux employés du gouvernement fédéral – à l’exception évidente du président et du vice-président – de s’engager dans une activité politique même en dehors des heures de travail et, par conséquent, empêche le licenciement d’employés fédéraux pour des raisons politiques.
Le mois dernier, en sa qualité de chef de la Département de l'efficacité gouvernementale (DOGE), Elon Musc Il s'est présenté à un rassemblement conservateur en brandissant une tronçonneuse, pour symboliser son intention d'éliminer le bois mort de l'administration fédérale, c'est-à-dire les employés qui ne s'alignent pas sur les positions de Trump.
Pourtant, au moins pour le moment, la hache ne pouvait que tomber sur une centaine de salariés embauchés en contrat à durée déterminée qui ne sont pas inclus dans le personnel permanent protégé par la législation encore en vigueur contre les licenciements autres que pour « juste motif ». Pour se conformer à cette clause, Musk a proposé une questionnaire à soumettre aux employés fédéraux pour les forcer à signaler ce qu'ils avaient fait d'utile dans leur travail, avec l'espoir apparent que les réponses pourraient être glanées auprès d'eux pour justifier le licenciement d'individus politiquement indésirables.
Malgré la menace de Musk selon laquelle le fait de ne pas remplir le questionnaire dans les deux jours équivaudrait à une lettre de démission, certains départements, comme la Défense et la Sécurité intérieure, ainsi que le FBI, ont communiqué à leurs employés qu'ils étaient obligés de répondre à l'initiative DOGE et ont effectivement saboté le stratagème de Musk.
Trump sur les traces de George W. Bush
Trump a suivi la voie tracée par George W. Bush en recourant à un exécutif unitaire. D'un côté, il a invoqué, bien qu'en vain, le privilège exécutif concernant les enquêtes sur l'ingérence russe dans Élections 2016 et surprise d'assaut du Capitole par ses partisans le 6 janvier 2021.
D'autre part, la nomination de Musk à la direction du DOGE, qui n'est pas un véritable ministère, est l'exemple paradigmatique de l'attribution de fonctions exécutives à des personnalités apparemment consultatives afin de contourner les contrôles législatifs sur leurs actions. Un cas similaire est celui de la désignation de Tom Homan en tant que directeur adjoint chargé de la « mise en œuvre des opérations d’éloignement », un euphémisme pour désigner la déportation des immigrés illégaux.
Hogan – qui n’a pas eu besoin de l’approbation du Sénat pour prendre ses fonctions puisqu’il joue officiellement le rôle de simple consultant du président – semble avoir une grande connaissance de la gestion de ces interventions. plus de pouvoir efficace du secrétaire du département de la Sécurité intérieure, l'ancienne gouverneure du Dakota du Sud, Kristi Noem, dont la nomination a dû passer par l'approbation de la branche supérieure du Congrès.
Quand la réalité trumpienne dépasse la fiction cinématographique
Certaines barrières résistent encore à la pression de la théorie de l'exécutif unitaire en ce qui concerne la volonté du Trump exercer un contrôle absolu sur l'organique de laadministration fédérale. Par exemple, un tribunal a interdit au département du Trésor de partager des informations sensibles sur les employés fédéraux, telles que leur rémunération, avec DOGE.
En outre, la Cour suprême a interdit à la Maison Blanche de geler environ 2 milliards de dollars de fonds déjà alloués à l’USAID, l’agence indépendante qui fournit un financement et une aide au développement aux États étrangers en difficulté. Cependant, sous Trump, les idées fausses de McKay sur l’exécutif unitaire semblent avoir commencé à passer du domaine de l’hyperbole hollywoodienne à la réalité politique.
Ceci est confirmé par le jugement rendu par la Cour suprême le 1er juillet dernier concernant l'affaire, ultérieurement classée, qui a vu Trump accusé d'avoir fomenté l'insurrection du 6 janvier 2021. Le verdict a en effet établi laimmunité pénale du président dans tous les actes accomplis dans l’exercice de leurs fonctions. La Cour suprême a ainsi fini par donner une forme juridique formelle à l’interprétation de l’exécutif unitaire qui, dans le film de McKay, plaçait le locataire de la Maison Blanche littéralement au-dessus de la loi.
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Stefano Luconi Il enseigne l'histoire des États-Unis d'Amérique au Département des sciences historiques, géographiques et anciennes de l'Université de Padoue. Parmi ses publications, on trouve « La Nation indispensable ». Histoire des États-Unis depuis leurs origines jusqu'à Trump (2020), Les institutions américaines depuis la rédaction de la Constitution jusqu'à Biden, 1787-2022 (2022), L'âme sombre des États-Unis. Les Afro-Américains et le difficile chemin vers l’égalité, 1619–2023 (2023). La course à la Maison Blanche 2024. L'élection du président des États-Unis depuis les primaires jusqu'au-delà du vote du 5 novembre (2024).
